Eibach, Benedikt Ernst Rudolf: Die Bundesversammlung zwischen Kür und Wahl. Verfassungsrechtliche Einordnung und Verfassungsfragen des Wahlverfahrens, 436 S., Duncker & Humblot, Berlin 2023.

Handelt es sich bei der Bundesversammlung eher um ein Kreationsorgan zum Zwecke der ‚Kür‘ eines Bundespräsidenten oder um ein Wahlorgan, das parlamentsähnlich verstanden werden müsse? Von dieser Frage ausgehend werden in der vorliegenden Dissertationsschrift alle denkbaren Aspekte rund um das Phänomen ‚Bundesversammlung‘ abgehandelt. Schnell wird klar, wie sehr das Organ ein Unikat ist. Es ist interessant zu sehen, dass in Deutschland 1949 das Konzept einer aus Vertretern des Nationalparlaments und der Länderparlamente eigens zur Wahl des Staatsoberhaupts einzuberufenden Versammlung als Gegenmodell zur Direktwahl des Reichspräsidenten in der Weimarer Republik eingeführt wurde, während in Österreich eine gleichfunktionierende ‚Bundesversammlung‘ bereits seit 1920 existiert, dort aber 1929 die Direktwahl des Staatsoberhauptes – nach dem Vorbild Weimars – eingeführt wurde. Das gleichnamige Organ in Wien besteht heute noch, den Präsidenten jedoch lobt es nur noch aus.

Auch mit dem US-amerikanischen Electoral College hat die deutsche Bundesversammlung wenig gemeinsam. Abgesehen davon, dass die Exekutive in den USA monistisch strukturiert ist (das Staatsoberhaupt ist also zugleich Regierungschef), wählen direkt nach Durchführung nationaler Volkswahlen die Wahlmänner in 48 von 50 Gliedstaaten (zuzüglich des Washingtoner Bundesdistrikts) den Präsidenten jeweils en bloc nach dem „Winner-Takes-All-Prinzip“ und eine gesonderte Versammlung findet nicht statt. In 26 Staaten ist den Wahlpersonen zusätzlich per Gelöbnis untersagt, den Willen ‚ihrer‘ Wähler zu missachten.

Eine Wahl durch das Volk findet in Deutschland bekanntlich nicht statt. Der Bundespräsident steht über den Parteien, er soll nicht regieren, sondern integrieren und repräsentieren. Da scheint es naheliegend, in der Bundesversammlung ein „kürähnliches Organ“ zu sehen. So hat es das Bundesverfassungsgericht 2014 im Rahmen eines Organstreitverfahrens ausgeführt. Politiker der damals in zwei Landtagen vertretenen NPD hatten dagegen geklagt, dass der die Sitzungen leitende Bundestagspräsident in drei Bundesversammlungen (2009, 2010, 2012) eine Aussprache über Geschäftsordnungsanträge der Partei untersagte, die dann durch Mehrheitsbeschlüsse der Bundesversammlungen abgelehnt wurden. Die Anträge betrafen an zentraler Stelle den Wahlakt selbst, da darin vorgesehen war, dass sich die Kandidaten im Plenum vorstellen sollten.

Zwar folgt Eibach in vielen Punkten der Begründung des Urteils zulasten der NPD: Vor allem habe das Ausspracheverbot gemäß Art. 54 I 1 GG tatsächlich den Zweck, „die Autorität des zukünftigen Bundespräsidenten aus […] einer – möglicherweise unsachlichen – Personaldiskussion im Plenum der Bundesversammlung herauszuhalten“ (S. 360). Doch schränkt der Verfasser ein, dass im Falle von knappen Mehrheiten (die hier nicht gegeben waren) oder Nominierungen eines unbekannten Kandidaten Vorstellungen unter Beachtung des Öffentlichkeitsgrundsatzes – mithilfe von Sitzungsunterbrechungen außerhalb des Plenums, beispielsweise fraktionsintern – möglich sein müssen. Im Umkehrschluss habe der Bundestagspräsident in seiner Eröffnungsrede die strikte Pflicht, Neutralität zu wahren. Eibach zeigt, dass Norbert Lammert 2017 dies mit Blick auf die AfD versäumte (S. 252–257).

Aufgrund der Pluralisierung des Parteiensystems könnten, so Eibach weiter, die parlamentsähnlichen Attribute demnächst stärker zum Vorschein kommen, das heißt: die Wahlfreiheit der Mitglieder der Bundesversammlung, „die Option mehrerer Wahlgänge, bei der jeweils mehrere und neue Kandidaten aufgestellt werden können“ (S. 360) und die ab dem dritten Wahlgang ausreichende relative Stimmenmehrheit. Die Nichtabwählbarkeit des Bundespräsidenten bedeutet zwar, dass nicht von einem ‚Parlament‘ die Rede sein kann, doch ändert dies nichts an der im demokratisch legitimierten Wahlakt verwurzelten Parlamentsähnlichkeit des Organs.

Gegen eine einseitige Auslegung als kürähnliches Organ spricht zudem die historische Analyse, die Eibach im Besonderen leistet. Ein Redebeitrag von Carlo Schmid in einer Sitzung des Parlamentarischen Rates im November 1948, in welcher die Formulierung „Kür“ auftaucht und die im Urteil des Bundesverfassungsgerichts 2014 zentral zitiert wird, wird im Rat gar nicht weiter aufgegriffen beziehungsweise vom Wahlbegriff überlagert (S. 91–97). Eibach zeigt überdies, dass es Schmid weniger um eine grundsätzliche Charakterisierung ging als vielmehr darum, eine nachträgliche Zustimmung durch den Bundesrat in der Verfassung festzulegen (vgl. S. 95).

Gegen die Rede vom kürähnlichen Organ sprechen zuletzt auch rechtssystematische Aspekte. Dazu gehören die einfach normierten Bestimmungen zum freien Mandat, zum Indemnitäts- und Immunitätsschutz der Bundesversammlungsmitglieder sowie die Normensystematik des Art. 54 GG, wonach die Bundesversammlung als oberstes Bundesorgan anzusehen und mit einer grundsätzlichen Geschäftsordnungsautonomie ausgestattet ist. Zwar findet die Geschäftsordnung des Bundestages sinngemäß Anwendung, dies kann aber auf Antrag (für jede Bundesversammlung gesondert) geändert werden.

So kommt Eibach zu dem Ergebnis, dass zu den historischen Mustern der Bundesversammlung zwar zeremonielle Traditionen der Kür, wie sie bereits im Heiligen Römischen Reich gepflegt wurden, gehören, sich das Ganze aber darin keinesfalls erschöpfe. Am Ende charakterisiert er das Organ treffend als ein „mixtum compositum“, das vorhandene parlamentarische Elemente mit Kürelementen mische, und nicht als Phänomen „sui generis“ (S. 362).

Mit seiner Monografie hat Eibach ein wichtiges Standardwerk geschaffen. Es ist nicht nur klar strukturiert, auch in der Argumentationsführung kann es überzeugen. Nicht zuletzt dient es hervorragend als Kommentierung sowohl von Art. 54 GG als auch des Bundespräsidentenwahlgesetzes.

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