In ihrer Publikation untersucht die in Ontario an der Western University lehrende Francine McKenzie die Bemühungen in den 1940er Jahren, eine internationale Friedensordnung als Antwort auf die entgrenzte Gewalt des Zweiten Weltkriegs zu entwickeln. Ausgehend von der Kritik, dass diese Geschichte in der Regel aus einer Perspektive geschrieben wurde, die die Großmächte und insbesondere die US-Regierung ins Zentrum stellt, verfolgt sie einen multilateralen Ansatz und nimmt ein breites Spektrum an Akteuren in den Blick. Die Großmächte spielen auch bei ihr eine zentrale Rolle, doch sie bezieht systematisch nichtstaatliche Akteure, mittlere und kleinere Staaten und insbesondere auch Regierungen aus dem Globalen Süden in ihre Analyse mit ein.
Im Zentrum steht die Frage, was diese Akteure jeweils unter Frieden verstanden und wie sie die sehr unterschiedlichen Friedensvorstellungen in konkrete Pläne und Strukturen übersetzten. McKenzie identifiziert zwei Hauptkategorien, in die sich diese Vorstellungen gruppieren lassen. Zum einen Friede verstanden als nationale Sicherheit, wonach es zentral sei, Staaten und ihre territoriale Integrität vor Aggression zu schützen; zum anderen Frieden als individuelles Wohlergehen, als „embodied peace“ (S. 4), das viele Akteure zu einer wichtigen Voraussetzung für die Vermeidung von Konflikten in und zwischen Staaten erklärten.
Die Studie ist in sechs Hauptkapitel gegliedert, die sich jeweils mit einem der Themen befassen, die laut der Autorin zentral für die Friedenspolitik zwischen 1941 und 1948 waren. Jedes Thema wird anhand der Gründungsgeschichte jener internationalen Organisationen und Institutionen untersucht, die in den folgenden Jahren internationale Beziehungen prägen sollten: Die United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) und humanitäre Hilfe; die UNO und Sicherheitspolitik; der Internationale Währungsfonds, die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung und die Gestaltung internationaler Wirtschaftsbeziehungen; die Welternährungs- und Weltgesundheitsorganisation; die UNESCO und internationale Bildungs- und Kulturpolitik, sowie die Entstehung eines Menschenrechtsregimes.
Wenn dieser Aufbau auch etwas eintönig und vor allem additiv daherkommt, so kristallisieren sich doch eine Reihe von übergreifenden Argumenten und Themen heraus. Internationale Politik setzte nicht bei null an, sondern griff in vielfältiger Weise auf die Erfahrungen und Strukturen der Völkerbundzeit zurück. Nicht nur wies die UNO viele Strukturelemente der Vorgängerinstitutionen auf. Die Weltgesundheitsorganisation und die Welternährungsorganisation knüpften beispielsweise an die Arbeit des Völkerbundes an, der Regierungen für verantwortlich für die Ernährung von Kindern und anderer benachteiligter Bevölkerungsgruppen erklärt und entsprechende Handlungsempfehlungen herausgegeben hatte.
Die in den 1940er Jahren entstehende internationale Ordnung war deshalb auch nicht besonders progressiv, sondern wies zahlreiche konservative Elemente auf. Bestehende Machthierarchien wurden durch Instrumente wie das Veto-Recht der im UN-Sicherheitsrat vertretenen Großmächte festgeschrieben. Regierungen hielten am Nationalstaat als zentralem Ordnungsprinzip fest. Eine Ausweitung des Selbstbestimmungsrechts auf kolonialisierte Gesellschaften als Teil des neu entstehenden Menschenrechtsregimes verhinderten die Großmächte. In der Bildungspolitik der UNESCO dominierte ein westliches Kulturverständnis, das auf der Zivilisierungsmission industrialisierter Staaten beharrte. Konservative Elemente beobachtet McKenzie aber auch in der Gesellschaftspolitik. Die UNRRA etwa habe auf traditionelle Geschlechterrollen und die Familie als zentrale Einheit der Gesellschaft gesetzt.
Immer wieder macht McKenzie deutlich: Die ideologischen Konfliktlinien des Kalten Krieges dürfen nicht als die alles dominierende Konfliktkonstellation in die entstehende Friedensordnung hineingelesen werden. Auch der Nord-Süd-Konflikt kam zum Tragen, etwa wenn es darum ging, gegen die Vetomacht der Großmächte anzukämpfen, die UNESCO auf eine antirassistische Bildungspolitik zu verpflichten oder die neu entstehenden wirtschaftspolitischen Institutionen zu entwicklungspolitischen Instrumenten zu formen.
Bei der Betonung auf Kontinuitäten aus der Zwischenkriegszeit geraten der Autorin allerdings Brüche aus dem Blick. Besonders augenfällig ist das beim Thema Abrüstung, das keine zehn Jahre zuvor vor dem Hintergrund der Abrüstungskonferenz das alles dominierende Thema der Friedenspolitik gewesen war. Obwohl es in den 1930er Jahren zahlreiche Debatten zur Institutionalisierung dieses Politikfeldes gegeben hatte, spielt es in den von McKenzie untersuchten Prozessen nur eine sehr marginale Rolle. Dieser Befund wäre es eigentlich wert, in einer Studie über den Friedensprozess näher beleuchtet zu werden.
Eine multilaterale internationale Geschichte zu schreiben, wie McKenzie es tut, ist im Grunde genommen eine Überforderung. Die möglichst übersichtliche und gut lesbare Darstellung komplexer Zusammenhänge aus unterschiedlichen Perspektiven und auf der Grundlage von überall auf der Welt verstreuten Archiven ist nur als Annäherung möglich. Es bleibt eine Abwägung, ob man voluminöse Bände herausbringt oder wie McKenzie ein kompaktes Buch vorlegt; beides hat seine Vor- und Nachteile. Im Fall des vorliegenden Bandes muss man damit leben, dass die Kontextualisierung meist sehr kurz kommt. Wie beispielsweise fügte sich das Interesse der chinesischen Regierung an einer Stärkung des Völkerrechts in deren größere außenpolitische Linien? Und auch mit Blick auf die Quellen sind dem multilateralen Ansatz Grenzen gesetzt. Es sind wieder die üblichen Bestände nordatlantischer Archive, die auf ihre Aussagekraft – auch über die Staaten des Globalen Südens – abgeklopft werden.
Dennoch bleibt festzuhalten: Es ist McKenzie gelungen, einen umfassenden und gleichzeitig knappen Überblick über die Entstehungsgeschichte von Institutionen zu geben, die bis heute Internationale Politik prägen, und dabei die Rolle bisher vernachlässigter Akteure stärker mit einzubeziehen.
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