Die Eingangsfrage dieses Buches ist einfach: Wie berechtigt sind die Einwände überhaupt, die der direkten Demokratie traditionell von ihren Gegnern in Deutschland entgegengehalten werden? Dies prüft die Autorin des Bandes Gertrude Lübbe-Wolff anhand von zehn Vorbehalten, von altbekannten wie „Für Sachentscheidungen ist das Volk zu dumm“ und „Vor allem in Finanzfragen ist dem Volk nichts zuzutrauen“ bis zu modernen wie „Direkte Demokratie ist unsozial“ und „Direkte Demokratie gefährdet Minderheiten“.
Die Suche nach Antworten ist freilich komplex. Lübbe-Wolff untersucht die gesamte relevante, einschlägige Literatur aus dem Staats- und Verfassungsrecht sowie der Politikwissenschaft nebst der Judikatur in Deutschland. Hinzu kommt das wichtigste Schrifttum aus den Ländern, die besonders direkte Demokratie praktizieren – die Schweiz und die US-Bundesstaaten –, was zu einem Literaturverzeichnis von 49 Seiten, also knapp einem Viertel des ganzen Buches und dementsprechend zu 449 Fußnoten auf 159 Textseiten, führt. Die emeritierte Professorin für Öffentliches Recht der Universität Bielefeld, ausgestattet mit der Erfahrung von zwölf Jahren als Richterin am Bundesverfassungsgericht, unterzieht sich dieser Mühe mit Sorgfalt und Genauigkeit.
Das Ergebnis ist niederschmetternd. Mannigfach konstatiert Lübbe-Wolff den „Idealvergleichsfehler: Direktdemokratische Entscheidungsprozesse und Entscheidungsergebnisse werden, statt mit realen repräsentativdemokratischen, mit einem Ideal kultivierten, vernünftigen, ethisch hochstehenden Entscheidens verglichen – und schneiden dann natürlich schlecht ab, weil man immer auf diese oder jene unschönen Verfahrensabläufe, ‚niedrigen‘ Motive oder bedenklichen Ergebnisse verweisen kann.“ Von einer „realitätsabgekoppelten Methode“ schreibt Lübbe-Wolff hier (S. 28). Ähnlich häufig sei der „Pauschalierungsfehler, der darin besteht, dass ‚der‘ direkten Demokratie bestimmte Vor- oder Nachteile zu- oder abgesprochen werden, ohne zu berücksichtigen, dass direktdemokratisches Entscheiden in sehr unterschiedlichen Ausgestaltungen mit sehr unterschiedlichen Wirkungstendenzen möglich ist und praktiziert wird“ (S. 39).
Als Paradebeispiel hierfür dient der Brexit 2016: Lübbe-Wolff sieht darin nur ein „Beispiel dafür, wie direkte Demokratie auf keinen Fall organisiert sein sollte“ (S. 55). Schon die undifferenzierte Fragestellung war verfehlt. „Aber das Parlament hätte jede Gelegenheit gehabt, es besser zu machen. Bei ihm, nicht bei dem direktdemokratischen Charakter der abschließenden Abstimmung liegt die Verantwortung für das Unsinnige des Verfahrens“ (S. 100). Entsprechend kritisiert sie einen Politikwissenschaftler, der „ausführlich das Brexit-Votum zur Illustration seiner grundsätzlichen Bedenken gegen Referenden nutz[t], ohne sich um die institutionellen Rahmenbedingungen im Geringsten zu kümmern“ (S. 55, Fußnote 146).
Letzten Endes greift nach Lübbe-Wolffs Analyse keiner der zehn geprüften Vorbehalte. Vielmehr lässt sich – peinliche Pointe – zu manchen empirisch sogar das Gegenteil nachweisen.
Der zweite Teil des Buches, der quantitativ nur gut ein Zehntel ausmacht, gilt den „Argumenten für direktdemokratisches Entscheiden“, die, wie Lübbe-Wolff mit Recht feststellt, von deutschen Autoren weithin vernachlässigt werden – anders als bei schweizerischen Autoren. Dazu zählt Lübbe-Wolff vier Argumente auf, die sie jeweils knapp ausführt: Die „Lösung des Problems der festgeschnürten Politikpakete“, „die Demokratisierung der auswärtigen Politik“, das „Gegengewicht zur Kurzfristorientierung repräsentativdemokratischer Politik“ und die „Fehlerkorrekturfreundlichkeit“ (S. 133–145).
Lübbe-Wolffs Buch ist keine Streitschrift. Sie schreibt in einem angenehmen Stil, bezieht natürlich eine Position, aber ihre Argumentation ist immer abwägend, differenziert, nie „parteiisch“ in einer unwissenschaftlichen Weise. Sie schließt mit einem kurzen „Fazit“: Hinter den Vorbehalten stehe oft die Befürchtung, „dass direktdemokratisches Entscheiden weniger als repräsentativdemokratisches die eigenen politischen Präferenzen bedienen würde“, und ganz überwiegend handele es sich „um mitgeschleppte ideologische Rückstände einer Demophobie, die einst von jeder Demokratisierung Unheil erwartete“ (S. 147). Die letztere Aussage beschreibt freilich mehr das „Wie“ der niederschmetternden Bilanz, als dass sie das „Warum“ der deutschen Diskussion erklärte. Auch „Demophobie“ – von Lübbe-Wolff sorgfältig gewählt (S. 147, Fußnote 420) – bringt nur die antiplebiszitäre Urangst auf den Begriff, begründet sie aber nicht. Die erstere Aussage ist sehr knapp. Man fragt sich schon, wie es sein kann, dass so viele hochmögende Autoren so häufig – wie von Lübbe-Wolff zielsicher kritisiert – die Fehler des Idealvergleichs beziehungsweise der Pauschalierung machen, die man eigentlich bei keiner Seminararbeit durchgehen lassen würde. Ist politische Psychologie nicht Lübbe-Wolffs Metier? Vielleicht lässt es sich so erklären: Für die politische Klasse in Deutschland ist die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene eine Machtfrage, und sie will – zusätzlich zum Bundesverfassungsgericht – keinen weiteren Vetospieler? Im Staats- und Verfassungsrecht sowie in der Politikwissenschaft, staatsnahen Fächern, wissen die Akteure, welche Forschungsergebnisse der politischen Klasse genehm und welche unerwünscht sind? Dies hat Lübbe-Wolff in ihrem feinen Buch allerdings nicht geschrieben.
Das Resümee der Autorin lautet: „Direktdemokratische Institutionen sind kein Allheilmittel. In der richtigen Ausgestaltung begünstigen sie aber eine stärker an den Interessen der Bürger orientierte Politik, eine Zunahme von Bürgersinn und Bürgerkompetenz und größeres Vertrauen in die Institutionen und Akteure der repräsentativdemokratischen Politik. Dieses Potenzial ungenutzt zu lassen, war in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland noch nie so riskant wie heute“ (S. 147). Ob sie damit, wenn die gerade geäußerte Vermutung zutrifft, durchdringt?
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