Eilstrup-Sangiovanni, Mette/Sharman, Jason C.: Vigilantes Beyond Borders. NGOs as Enforcers of International Law, 248 S., Princeton UP, Princeton, NJ/Oxford 2022.

2021 und 2022 wurden vor dem Oberlandesgericht Koblenz syrische Kriegsverbrecher verurteilt. Das Verfahren ist außergewöhnlich, nicht nur, weil erstmals syrische Kriegsverbrecher zu teils langen Haftstrafen verurteilt wurden – und dann auch noch in einem Drittstaat. Es zeigt darüber hinaus die besondere Rolle, die Nichtregierungsorganisationen (Non-Governmental Organisations – NGOs) bei solchen Verfahren spielen können. Denn die Kriegsverbrechen und die dafür Verantwortlichen wurden „[t]hanks to NGO’s investigative work“ vor das Gericht gebracht und verurteilt (S. 63). Das ist kein Einzelfall, wie Mette Eilstrup-Sangiovanni und J.C. Sharman in ihrer Monografie „Vigilantes Beyond Borders“ schreiben. Weltweit sammeln NGOs Beweismaterial, bereiten es für Gerichtsprozesse auf, bringen Kriegsverbrechen vor Gericht und tragen zur Verurteilung von Verantwortlichen bei. Das verweist auf ein nicht ganz neues, aber lange übersehenes und an Bedeutung gewinnendes Phänomen: vigilante law enforcement. So bezeichnen Eilstrup-Sangiovanni und Sharman die unabhängige, direkte Beteiligung von NGOs an der Durchsetzung von internationalem Recht und erklären: „NGOs are increasingly taking justice into their own hands“ (S. 2).

Ist das wirklich neu und wenn ja, wie konnte die NGO-Forschung ein solch wichtiges Feld internationaler NGO-Arbeit übersehen? Viel wurde insbesondere seit den 1990er Jahren über Ziele, Mittel, Strategien und Erfolge internationaler NGOs geschrieben. Zuletzt wurde die Auseinandersetzung mit NGOs kritischer, aber auch differenzierter. Entsprechend wenden Eilstrup-Sangiovanni und Sharman viel Raum und Energie auf, um zunächst zu erklären, dass sie tatsächlich einem neuen Phänomen auf der Spur sind. Die Rolle von NGOs als unabhängige, oftmals gegen Staaten oder Unternehmen gerichtete Durchsetzer internationalen Rechts sei bislang wenig beachtet worden (S. 17). Sie umfassen eine ganze Reihe an ‚weichen‘ und ‚harten‘ Aktivitäten zur Rechtsdurchsetzung, von „surveillance, patrolling, guarding, evidence gathering, investigating, and giving testimony in court“ zu „actions designed to block, prosecute, and punish non-compliant behaviour“ (S. 28). Tatsächlich erinnert das an einige bekannte Funktionen und Strategien von NGOs: monitoring, naming and shaming, die Durchsetzung von norm compliance, sowie ihre Einbindung in Gerichtsverfahren (litigation). Die Autor_innen grenzen vigilante law enforcement jedoch von diesen bekannten Strategien ab, denn es sei vergleichsweise unabhängiger von Staaten, (er)zwingender und stärker auf formale Rechtsnormen bezogen (S. 17).

Der Hauptteil des Buches ist in drei Kapiteln organisiert: je eines zu Menschenrechten, Umweltpolitik und Korruption. Sie bieten umfassende Einblicke in die diversen rechtsdurchsetzenden Aktivitäten von NGOs. Auch wenn ein systematischer Vergleich zwischen diesen Politikfeldern fehlt, wird ein interessantes Muster erkennbar: Über die vergangenen Jahrzehnte kam es zu einer umfassenden Verrechtlichung von global governance. Die anwachsenden Regeln konnten jedoch nicht in gleichem Maße durchgesetzt werden. Das führte zu einer größeren enforcement gap, in die NGOs vorstießen. Zum einen schlicht aus dem Grund, weil Staaten es nicht taten und weil der erweiterte Rechtsrahmen es zuließ. Interessanter sind aber die Erklärungen, die im NGO-Sektor selbst liegen. Es gibt immer mehr NGOs. Das führt zu einem stärkeren Wettbewerb um Ressourcen und Einfluss. In dieser Situation spezialisierten sich vor allem kleinere, ressourcenschwächere NGOs auf Rechtsdurchsetzung. Im Feld der Korruptionsbekämpfung engagiert sich beispielsweise die neuere, kleinere NGO „Global Witness“ für unabhängige Rechtsdurchsetzung, während die große NGO „Transparency International“ sich davon fernhält. Die Autor_innen können das plausibel erklären: Für kleinere NGOs sei es ein kostengünstiger Weg, Einfluss zu gewinnen. Gleichzeitig hätten sie weniger zu verlieren als große etablierte NGOs, die Ansehen oder politische Unterstützung riskierten (S. 120f.). So käme es zu einer Ausdifferenzierung und Arbeitsteilung: „newer and smaller groups have found a niche in enforcement, older incumbents have continued to consolidate their positions as trusted advisors and providers of services to governments“ (S. 212). Diese Arbeitsteilung verringert den Wettbewerbsdruck, da aufgrund der unterschiedlichen Ziele und Vorgehensweisen auch die Geldgeber variieren.

Technologische Entwicklungen begünstigen den Trend zur Rechtsdurchsetzung durch NGOs. Die Allgegenwart von Smartphones macht es einfacher, Verbrechen gegen die Menschlichkeit umfassend und unmittelbar zu dokumentieren. Manche NGOs spezialisieren sich darauf, diese Daten auszuwerten sowie gerichtsfest aufzubereiten. In der Korruptionsbekämpfung ermöglicht das Internet die Weitergabe, das Verarbeiten und Analysieren großer Mengen von Finanzdaten. Großflächige Satellitenaufzeichnungen machen Umweltveränderungen und -zerstörungen sichtbar. All dies machen sich NGOs für die Rechtsdurchsetzung zunutze.

Die dichten, empirischen Beschreibungen und vielen historischen und aktuellen Beispiele aus den Feldern Menschenrechte, Korruption und Umweltpolitik sind bereichernd zu lesen. Sie veranschaulichen grundlegende Entwicklungen im Feld der NGOs unter den Bedingungen von Wettbewerb und technologischer Entwicklung. Was jedoch fehlt, ist ein systematischer Vergleich zwischen den Politikfeldern. Dieser wird durch einen sehr breiten NGO-Begriff verhindert. Zwar ist es immer wieder wichtig, die Heterogenität von NGOs anzuerkennen. Aber ein allzu breites Verständnis dessen, was eine NGO ist, geht zu Lasten analytischer Schärfe.

Auch eine kritische Einordnung der Beobachtungen kommt eher spät. Schließlich haben Selbstjustiz und Bürgerwehren keinen besonders guten Ruf. Worin unterscheidet sich die autonome Rechtsdurchsetzung durch NGOs? Ist sie angesichts fehlender Legitimitätsgrundlagen und Rechenschaftsplichten überhaupt eine begrüßenswerte Entwicklung (S. 158)? Erst im Schlusskapitel werfen die Autor_innen unbequeme Fragen zur Effektivität und Legitimität des von ihnen beschriebenen Phänomens auf, die sie jedoch nicht abschließend beantworten. Zuvor wird im Kapitel über Umweltpolitik am Rande erwähnt, dass diese Form der nichtstaatlichen Rechtsdurchsetzung auch politische Kosten und unintendierte negative Effekte haben kann, nicht zuletzt für die NGOs selbst. Sie kann beispielsweise die größere Agenda der NGOs beschädigen, da diese an Akzeptanz und Glaubwürdigkeit verlieren (S. 87). Insgesamt aber bleibt der Eindruck, dass die Hoffnungen der Autor_innen ihre Einschätzung der mit der unabhängigen Rechtsdurchsetzung von NGOs verbundenen Risiken übertrumpfen.

Ungeachtet dieser kleinen Abstriche, was Systematik und kritische Einordnung angeht, ist die Studie insgesamt mit großem Mehrwehrt zu lesen. Sie erschüttert die Vorstellung des staatlichen Monopols auf Rechtsdurchsetzung und eröffnet eine neue Perspektive auf die Arbeitsweise, Ziele und Strategien von internationalen NGOs.