Eine wissenschaftlich bislang kaum diskutierte Frage um die Verfassungsgerichtsbarkeit liegt darin: Wie schaffen es die Gerichte, dass die von ihnen kontrollierten Instanzen gefällte Urteile tatsächlich befolgen? Ihr wendet sich das vorliegende Buch im Ansatz zu, dessen Schlusskapitel mit „Stärke und Schwäche im Kontext verfassungsgerichtlicher Kontrollregime“ überschrieben ist. Wann ist ein Kontrollregime stark und wann nicht? Und wie lässt sich das messen? Dem soll nicht allein für Deutschland, sondern auch für die anderen EU-Staaten, die Schweiz und die USA nachgegangen werden. Es ist diese Breite des Gegenstandes, welche den besonderen Reiz der Fragestellung ausmacht.
Ausgangspunkt ist, dass Frage und mögliche Antworten nicht allein rechtlich bestimmt sein können. Sie werden zu Recht bei Politik und Politikwissenschaft verortet und abgearbeitet. Am Anfang steht die Explikation der Fragestellung: Allzu unterschiedlich sind die Instanzen, Rechtswege und Verfahren, welche verfassungsgerichtliche Aufgaben erfüllen. Und ebenso heterogen sind kontrollierte Instanzen, Kontrollgegenstände und Kontrollwirkungen. Nur um Verfassungsgerichte geht es hier, die übrigen gerichtlichen Instanzen und Aufgaben werden entgegen dem Titel, aber mit dem Untertitel explizit ausgeklammert. Das bedarf der Abgrenzung in mehreren Richtungen: Recht und Politik, Verfassung und (einfaches) Gesetz, Gerichte und andere Kontrollinstanzen. Diese Fragestellungen werden eingangs genannt und sodann historisch am schon in der Vergangenheit vielfach untersuchten Vergleich zwischen dem US-amerikanischen Supreme Court und dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) entwickelt. Ersterer ist die oberste Instanz innerhalb eines hierarchischen Justizsystems und erledigt Verfassungsfragen gleichsam ‚nebenbei‘. Das BVerfG ist in beiden Dimensionen anders organisiert. Es kommt also nicht (allein) auf die Verfassungs- und Gesetzestexte an. Die politische Rolle beider Gerichte wird hingegen vielfach als vergleichbar eingestuft.
Hier geht der Autor einen eigenständigen Weg. Er verlässt alsbald den binären Vergleich und entlastet wohl deshalb seine Untersuchung von Klassikern der Theoriebildung: Fritz Scharpf, Horst Ehmke und Heinz Laufer fehlen ganz, auch die Rezeption der jüngeren rechtswissenschaftlichen Literatur ist auffällig sparsam. Stattdessen zieht Glatzmeier den Horizont anhand statistischer Vergleiche, länderstudienbasierter Untersuchungen und neoklassischer komparatistischer Ansätze weiter. Angesichts der zahlreichen untersuchten Verfassungsstaaten liegt es dann nahe: Er gelangt im Anschluss an die Kategorienbildung Mauro Cappellettis zu differenzierenden Klassifikationen, komplexen Problemlagen und -beschreibungen. Je vielfältiger die Verfassungsgerichtsbarkeit rechtlich und politisch ausgestaltet ist, desto schwieriger wird die Bestimmung ‚ihrer‘ Rolle in ‚der‘ Politik. Das zeigt die nachfolgende Diskussion der Theorieansätze Arend Ljjphardts, der Vetospieler-Theorien und demokratietheoretischer Ansätze, welche nach Ansicht des Autors teils an einer nicht hinreichend präzisen Problemformulierung leiden, teils qualitative und quantitative Erwägungen unverbunden nebeneinanderstellen (S. 282 f.). Sie reichen also zur Beantwortung der hier gestellten Fragen nicht aus.
Der eigene Ansatz soll ein „klares sprachliches Konzept des Untersuchungsgegenstandes entwickeln“ und auf dessen Grundlage die politische Rolle der Gerichte herausarbeiten. Ersteres geschieht in vielfältiger Anlehnung an schon etwas ältere komparatistische Forschungen der Rechtswissenschaft, die breit abgesichert und an den Stand der Arbeit (zumeist 2015 mit einzelnen Nachträgen) herangeführt werden. Letzteres unternimmt Glatzmeier mit seiner abschließenden Bestimmung der Stärken und Schwächen verfassungsgerichtlicher Kontrollregime. Er macht dabei zwei Kriterien aus: Die Verbindlichkeit ihrer Kontrollentscheidungen gegenüber dem politischen System und ihre Robustheit gegenüber Versuchen der kontrollierten Instanzen, die Wirkungen ergangener Urteile zu beseitigen oder zu umgehen (S. 481). Das sind eingehend begründete Prüfsteine zur Beantwortung der eingangs gestellten Fragen. Die Verbindlichkeit lässt sich weitgehend aus den maßgeblichen Gesetzen klären, die Robustheit hingegen nicht. Hier wären komparatistische politikwissenschaftliche SWOT-Analysen institutioneller und aktioneller Faktoren notwendig gewesen. Dazu hätte der Leser gern mehr und Konkreteres gelesen, doch finden sich lediglich einzelne methodische Hinweise. Das Ergebnis („Richter machen Politik“, S. 515) ernüchtert und legt (wohl eher unfreiwillig) offen, was noch zu leisten wäre.
Das Buch bietet viel: eine Ausweitung des Horizonts über den etablierten deutsch-amerikanischen Systemvergleich hinaus; einen breiten Überblick über einschlägige Forschungsansätze der Politikwissenschaft und ihre Lücken sowie die Formulierung von möglichen Prüfsteinen zur Beantwortung der gestellten Fragen. Das ist wichtig auch über die Politikwissenschaft hinaus. Zweifel bleiben am ehesten an der Operationalisierbarkeit des Kriteriums der Robustheit: Ist es wirklich mehr als eine neue Formulierung schon bekannter Fragen? Der Autor macht der Leserschaft die Beurteilung nicht immer leicht: Der zweistufige Aufbau (Kritik der vorhandenen Literatur – eigener Ansatz) führt zu manchen Wiederholungen und Déjà-vu-Erlebnissen. Lange Sätze erschweren jedenfalls dem juristischen Leser bisweilen die Erfassung des in ihnen verborgenen Sinns. Die Weite des Blickwinkels führt dazu, dass manche Einzelheiten – namentlich zum französischen Conseil constitutionnel – nicht mehr ganz aktuell sind. Und einige juristische Details sind zumindest missverständlich. So ist der Satz „Ein explizites Folterverbot enthält das GG nicht“ (S. 231) nur dann richtig, wenn man im Verfassungstext das Wort „Folter“ vermisst. Sinngemäß hält Artikel 104 Absatz 1 Satz 2 GG die gesuchte Antwort bereit, und zwar nicht nur als eine mögliche Auslegungsvariante. Die Stärke des Buchs liegt so eher in der Blickweite als in manchen sperrigen Details. Wir wissen nun genauer, was wir wissen und was nicht, und warum wir es immer noch nicht wissen. Das ist nicht wenig!