Demokratisches Regieren im Föderalismus: Neue Literatur zu einem alten Thema

Einleitung

Vor 15 Jahren bilanzierte André Kaiser die Literatur zum Föderalismus und stellte dabei die Frage, ob das gewachsene wissenschaftliche Interesse an diesem Thema mit der „Renaissance eines politischen Ordnungsprinzips“ zusammenhänge.¹ Seinerzeit arbeitete in Deutschland die „Gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat“ an einer „Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“. Der Föderalismus, der durch Zentralisierung und Politikverflechtung gefährdet schien, sollte durch eine Stärkung der Länder, insbesondere der Gesetzgebungskompetenzen der Landesparlamente, und einen besseren Schutz der kommunalen Selbstverwaltung wiederbelebt werden. Ähnliche Reformen fanden in der Schweiz und Österreich statt. Belgien befand sich im Prozess der Föderalisierung. In Spanien, Italien und im Vereinigten Königreich (UK) gewannen die Regionen an Eigenständigkeit. Europa wiederum schien auf dem Weg zu einer supranationalen und zugleich regionalisierten Föderation.

Heute scheint Föderalismus nicht mehr allzu attraktiv zu sein. In Deutschland wird er wegen Defiziten in der Sicherheits- und Flüchtlingsverwaltung oder als Hindernis bei der Digitalisierung und dem Ausbau von Infrastruktur wie Fernstraßen oder Stromleitungen kritisiert. In vielen Ländern arbeiten Populisten auf eine Stärkung des Nationalstaats hin und können, jedenfalls in Deutschland, mit Föderalismus wenig anfangen. Desintegrationstendenzen in der EU, Sezessionsdrohungen in Katalonien und Schottland und ungelöste Integrationsprobleme etwa in Belgien stellen föderale Ordnungen in Frage. In gespaltenen Gesellschaften scheint Föderalismus nicht mehr als geeignetes Prinzip der Integration und Konfliktregelung zu gelten, sieht man von Ausnahmen wie Kanada ab.

Die Ernüchterung in der Praxis spiegelt sich in der Literatur in zweifacher Weise wider. Zum einen interessiert man sich heute besonders für die Vielfalt und Dynamik von Föderalstaaten, um aus dem Verständnis ihrer Entwicklung und dem Vergleich zwischen verschiedenen Ausprägungen von Bundesstaatlichkeit Hinweise zu gewinnen, wie die unterschiedlich gelagerten Spannungen zwischen Einheit und Vielfalt beziehungsweise Integration und Differenzierung durch spezifische institutionelle Arrangements und Verfahren so austariert werden können, dass föderale politische Systeme stabilisiert werden. Dieses Erkenntnisinteresse zeigt sich in vergleichenden Darstellungen und Untersuchungen zu verschiedenen Aspekten des Föderalismus², in historischen Studien³ und in der Bilanzierung der komparativen Forschung in Handbüchern⁴.

Zum anderen befasst man sich intensiver mit Föderalismus als einem Problem, statt einer Lösung für Probleme. Dabei geht es weniger um die eher praktischen Fragen nach der Aufteilung von Kompetenzen oder Finanzen, der Trennung oder Verflechtung von Politik oder dem Ausmaß von Kooperation und Wettbewerb, zumal man erkannt hat, dass diese wissenschaftlich nicht zu beantworten sind und eine politische Entscheidung erfordern.⁵ Vielmehr wird angesichts der notorischen Instabilität von föderalen Ordnungen, auf die schon William Riker aufmerksam machte,⁶ die Frage gestellt, wie die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung gegen Machtverschiebungen gesichert werden kann.⁷ Ferner wurde die Anpassungs- und Reformfähigkeit von territorial differenzierten politischen Systemen erforscht angesichts der Tatsache, dass deren Verfassung einerseits immer wieder angepasst werden muss, andererseits aber schwierig zu ändern ist.⁸

Ein weiteres Thema betrifft das Verhältnis von Föderalismus und Demokratie. Dieses scheint neuerdings stärker in den Fokus der Forschung zu rücken. Dafür sprechen drei Gründe: Zum einen gab die Diskussion über das Demokratiedefizit der EU, die mehr und mehr als Föderation eigener Art betrachtet wird, Anlass, in der vergleichenden Föderalismusforschung nach ähnlichen Fällen demokratischer und föderaler Regierungssysteme zu suchen.⁹ Zum zweiten wird inzwischen die verbreitete normative Annahme, Föderalismus fördere die Demokratie und Demokratie sei eine Voraussetzung dafür, das föderale Prinzip zu verwirklichen, in Frage gestellt, einerseits weil dieser These ein enger Begriff von liberaler Demokratie zugrunde liegt, andererseits weil Föderalismus auch in Autokratien existiert¹⁰ und durchaus autokratischen Entwicklungen Vorschub leisten kann.¹¹ Drittens wird die alte These, dass sich Föderalismus mit einer präsidentiellen Demokratie besser verträgt als mit einer parlamentarischen Demokratie, in Frage gestellt. Inzwischen geht man davon aus, dass in beiden Typen föderaler Demokratie Spannungen auftreten, die Verbindung föderaler und demokratischer Institutionen und Verfahren also generell als problembehaftet und konfliktträchtig zu betrachten ist.¹²

Der folgende Literaturüberblick wird sich auf den zuletzt genannten Aspekt konzentrieren mit dem Ziel, den Stand der Forschung zu diesem Thema zu bilanzieren und Forschungslücken zu identifizieren. Zuvor sind jedoch einige Bemerkungen zum Begriff Föderalismus angebracht, der inzwischen an Konturen verloren hat. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass Beiträge zur Föderalismusforschung durch die Kontexte der jeweiligen Staaten, die dort entstandenen Begriffsverständnisse, Ausformungen des föderalen Prinzips in der Verfassungs- und Institutionenordnung sowie die damit zusammenhängenden spezifischen Probleme des Föderalismus geprägt sind. Diese Varianten und Dynamiken des Föderalismus erschweren die Entwicklung einer einheitlichen Begrifflichkeit. Die unterschiedlichen Betrachtungsweisen von Juristen, Ökonomen, Historikern und Politikwissenschaftlern erleichtern diese nicht, so fruchtbar die Interdisziplinarität der Föderalismusforschung auch ist.

Begriff und Verständnisse von Föderalismus

Der Begriff Föderalismus ist an sich schon problematisch, weil er Widersprüchliches verbindet. Er wird verstanden als ein politisches Ordnungsprinzip, das darauf zielt, Nationen oder Regionen zu vereinigen und in der Einheit Vielfalt zuzulassen, das Integration wie Differenzierung ermöglichen soll und das Machtteilung fordert, aber auch einen Ausgleich der Interessen des Bundes und der Gliedstaaten. Diese Merkmale führen in politischen Diskussionen nicht selten zu Verwirrungen, weil je nach Kontext Föderalismus mal Integration und Zentralisierung von Macht bedeutet, in anderen Fällen jedoch Differenzierung sowie Dezentralisierung und Teilung von Macht. Exemplarisch zeigt sich dies in der europäischen Verfassungsdiskussion, in der die Briten den Begriff so verstehen, wie er mit der Bundesstaatsgründung in den USA entstand, und daher Föderalismus mit Zentralisierung und Staatsbildung gleichsetzen. In Kontinentaleuropa dagegen meint Föderalismus in erster Linie Subsidiarität und Dezentralisierung. Doch auch innerhalb der jeweiligen Kontexte ist man sich nicht einig, was Föderalismus letztlich bedeutet. Juristen und Ökonomen orientieren sich meistens an dem vermeintlich richtigen Modell des dualen Bundesstaats, wonach die Kompetenzen von Bund und Gliedstaaten durch Verfassungsrecht aufgeteilt und getrennt sind¹³, während in der Politikwissenschaft Föderalismus als Mischung aus „self-rule“ und „shared rule“ definiert wird.¹⁴ In der vergleichenden Forschung tut man sich dann mit der Abgrenzung von Bundes- und Einheitsstaaten schwer, zumal angesichts eines seit den 1970er Jahren anhaltenden Trends in Richtung Dezentralisierung, Regionalisierung und verflochtener Mehrebenensysteme sich Staaten kaum noch nach diesen Merkmalen unterscheiden lassen. John Loughlin schlug daher vor, von „hybriden“ Staaten zu sprechen, in denen verschiedene Organisationsmodelle existieren, wobei keines eine dominierende Wirkung erlange.¹⁵ Das mag die Realität korrekt beschreiben, hilft aber nicht, Begriffe für die vergleichende Forschung zu klären, da diese Unterscheidungen treffen müssen.

Das Problem dieser verschiedenen Definitionsversuche liegt weniger darin, dass sie nicht einheitlich oder präzise genug sind. Es liegt auch nicht in der Variation der Begriffe nach Kontexten. Das eigentliche Problem besteht darin, dass viele Definitionen das Wesen des Föderalismus in der Aufteilung von Kompetenzen oder Macht sehen, damit aber einen essenziellen Aspekt ausblenden oder unterbelichten. Das Verfassungsprinzip des Föderalismus verlangt nicht nur eine Teilung von Macht auf territorial abgegrenzte Einheiten eines Staates, sondern auch und vor allem ein Zusammenfügen dieser Einheiten, was in der alten Definition eines „zusammengesetzten Staats“¹⁶ ebenso ausgedrückt ist wie in Alfred Stepans Formeln des „coming-together“ und „holding together“¹⁷, die ein Zusammenwirken von Regierungen und Verwaltungen sowie ein Zusammenhalten des Verbunds betonen. Es ist also das Verbindende, nicht das Trennende, das Föderalismus charakterisiert. Damit werden aber weder Einheit und Integration, noch Kooperation zum Merkmal einer föderalen Ordnung erklärt. Wie der Verbund organisiert ist, wie Macht aufgeteilt ist, wie die Regierungen zusammenwirken, all dies variiert erheblich. Worauf es ankommt ist, Föderalismus nicht mit Machtteilung oder Dezentralisierung gleichzusetzen, sondern als politisches Ordnungsprinzip zu verstehen, demgemäß Regierungsgewalt zwischen Ebenen geteilt wird (Ebene definiert als territorial und/oder funktional abgegrenzte, mitgliedschaftlich organisierte Formen der Politik) und in denen die Regierungen in verschiedener Weise zusammenwirken, um gemeinsame Angelegenheiten zu erledigen oder um Konflikte zwischen Bund und Gliedstaaten zu regeln. Föderale Ordnungen sind „von ihrer Grundstruktur her nicht Ordnungen der Hierarchie, sondern solche der Koordination“.¹⁸

Der Aspekt der Koordination wird in der Föderalismusforschung, übrigens ausgehend von den USA, als „intergovernmental relations“ erfasst, neuerdings auch mit „multilevel governance“ bezeichnet, einem allerdings auch nicht immer klar definierten Begriff.¹⁹ Jedenfalls geht man in der empirischen und vergleichenden Forschung davon aus, dass die Aufteilung von Kompetenzen oder Staatsfunktionen auf Ebenen einer Föderation mit einer signifikanten Dezentralisierung verbunden ist. In der komplexen modernen Gesellschaft entstehen dann vielfältige Interdependenzen zwischen Aufgaben und Entscheidungen. Folglich hat die Politik des Bundes Auswirkungen auf die Gliedstaaten, Regionen und lokalen Einheiten, umgekehrt erzeugen deren Parlamente, Regierungen und Verwaltungen mit ihren Entscheidungen externe Effekte, die zumindest benachbarte Territorien, wenn nicht den Bund insgesamt oder gar andere Staaten betreffen. Diese Interdependenzen erfordern koordiniertes Regieren, in welcher Form auch immer. Wenn man, wie dies in der Reformdiskussion in Deutschland geschieht, diese Tatsache als nicht mit Föderalismus vereinbar erklärt, verkürzt man nicht nur den Begriff, sondern ignoriert auch eine unvermeidbare Herausforderung der Praxis.

Die Folgen dieser Begriffsverengung für die Föderalismusreform in Deutschland hat Fritz W. Scharpf am klarsten dargestellt. In seinem Buch „Föderalismusreform“²⁰, das auf seinen Erfahrungen als Sachverständiger in der ersten Föderalismuskommission (2003–2004) basiert, erläutert Scharpf die Notwendigkeit einer Reform des Bundesstaats, schildert den Ablauf der ersten Föderalismusreform sowie deren Ergebnisse in Form der Änderungen des Grundgesetzes, die im September 2006 in Kraft traten. Er erklärt, warum durch diese Reform die „Politikverflechtungsfalle“, also die sich wechselseitig verstärkenden Restriktionen von materieller Politik und Verfassungspolitik in Deutschland nicht überwunden werden konnte. Während die Forderung einer „Entflechtung“ des Bundesstaats oft mit Verweis auf Scharpfs frühere Analysen des kooperativen Bundesstaats und seine These der „Politikverflechtungsfalle“ begründet werden, zeigt er in seinem Buch, dass diese Reformstrategie weder eine notwendige noch sinnvolle Schlussfolgerung aus seinen Untersuchungen ist, sondern nach einem intelligenteren Umgang mit dem „Mehrebenencharakter“ von Aufgaben gesucht werden sollte. Den Begriff der Entflechtung vermeidet er dementsprechend. Abgesehen von der klaren Analyse der Politikverflechtung und der ebenso überzeugenden Darstellung und Erklärung der Föderalismusreform liegt ein wesentlicher Wert dieses Buchs darin, mit dem Missverständnis aufzuräumen, dass die Alternative zur deutschen Politikverflechtung in einer Trennung der Kompetenzen oder einem „Kooperationsverbot“ liege. Scharpfs Analysen von Verhandlungssystemen im Vergleich zu anderen Modi der Mehrebenenkoordination weisen in eine andere Richtung. Erst wenn man das Ziel der Entflechtung aufgebe, so Scharpf, gewinne man Spielraum für Verfassungsreformen.

In der vergleichenden Föderalismusforschung folgt man dieser Botschaft insofern, als man verstärkt intergouvernementale Beziehungen in den Blick nimmt. Dazu gibt es inzwischen viel Literatur für einzelne Bundesstaaten, aber noch wenig systematisch vergleichende Arbeiten. Letzteres scheint sich aber zu ändern. Nicole Bolleyer hat vor zehn Jahren eine wichtige, theoretisch fundierte und drei Föderationen betreffende Studie vorgelegt. Ausgehend von strategischen Interaktionen, die Regierungen im Spannungsfeld von Demokratie und Föderalismus entwickeln, erklärt sie unterschiedliche Institutionalisierungsgrade von intergouvernementaler Zusammenarbeit.²¹ Nathalie Behnke und Sean Müller lenkten mit einem Sonderheft der Zeitschrift „Regional and Federal Studies“ den Blick auf „Intergovernmental Councils“, die in Bundesstaaten zunehmend bedeutsam werden.²² In ihrem einleitenden Artikel stellen die Herausgeber die Funktionen solcher Institutionen dar und präsentieren einen Erklärungsansatz, der in den weiteren Artikeln des Sonderhefts am Beispiel ausgewählter Staaten überprüft wird. Zu verweisen ist schließlich auf einen Band in der Reihe des „Forum of Federations“, den Johanne Poirier, Cheryl Saunders und John Kincaid herausgegeben haben.²³ In diesem stellen Autorinnen und Autoren aus zwölf Bundesstaaten sowie Nicolas Lavrat für die EU die verschiedenen Ausprägungen intergouvernementaler Beziehungen dar, wobei sich die Länderstudien an einem Gliederungsschema orientieren, das die Herausgeber einleitend vorstellen. Anders als die zuvor genannten Veröffentlichungen sind die Beiträge dieses Bandes deskriptiv und intendieren keine Erklärung der Entwicklungen, Gemeinsamkeiten oder Unterschiede. Aber zum einen geben sie einen Einblick in die Vielschichtigkeit der Verflechtungen zwischen Ebenen und Gliedstaaten, einschließlich der Differenzierung zwischen politischen und administrativen Gremien und Prozessen, die bislang unterbelichtet blieb.²⁴ Zum anderen diskutieren die Autorinnen und Autoren die Effektivität und werfen die Frage nach der demokratischen Legitimität auf. Die Artikel des Bandes sowie die Zusammenfassung der Herausgeber können diesen Aspekt nur streifen und auf das Dilemma zwischen Effektivität und Legitimität hinweisen. Sie zeigen damit den Forschungsbedarf, der noch besteht.

Wenn Föderalismus nicht nur Machtteilung zwischen Ebenen, sondern auch koordiniertes Regieren mit dem Ziel, Interdependenz zu bewältigen, impliziert, dann hat dies nicht nur Folgen für die Reformpolitik. Es wirft auch ein fundamentales, immer wieder diskutiertes, aber selten systematisch untersuchtes Problem im Verhältnis zwischen Föderalismus und Demokratie auf. Dabei geht die „herrschende Meinung“ in Wissenschaft und Praxis davon aus, dass beide nicht nur vereinbar sind, sondern sich auch wechselseitig stärken. Doch wenn sich demokratische Politik innerhalb der Grenzen eines Territoriums abspielt, während koordiniertes Regieren im Föderalismus diese Grenzen überschreiten, kann dies nicht ohne Weiteres zutreffen.

Zum Verhältnis von Föderalismus und Demokratie: Vereinbarkeit oder Inkompatibilität?

Die These der Kompatibilität von Föderalismus und Demokratie besagt, dass eine föderale Ordnung notwendigerweise demokratisch sein müsse, und dass die Qualität von Demokratie durch Föderalismus gesteigert würde. Letztlich basiert diese Aussage auf einer normativen Theorie. Empirische Untersuchungen hingegen zeichnen ein differenzierteres Bild. Diese unterschiedlichen Sichtweisen kommen in verschiedenen Publikationen zum Ausdruck. Zwei neueren Datums sollen hier näher betrachtet werden. An beiden war der im letzten Jahr verstorbene Michael Burgess, einer der renommiertesten Vertreter der Föderalismusforschung, beteiligt, zum einen als Autor, zum anderen als Mitherausgeber.

Michael Burgess hat seit der Jahrtausendwende mit mehreren grundlegenden Büchern zur Föderalismusforschung beigetragen, in denen er Ideengeschichte und Realgeschichte miteinander verband. Das gilt auch für sein letztes, hier zu besprechendes Buch²⁵, in dem er sich auf die Suche nach dem „Geist des Föderalismus“ („federal spirit“) machte. Sein Interesse galt den Prinzipien und Werten, die Voraussetzung für eine föderale Demokratie sind. Es geht also um eine normative Theorie des überzeugten Föderalisten Michael Burgess.

Den Kern dieser Theorie, das Konzept des „federal spirit“, entwickelte Burgess aus dem Studium der „modernen Klassiker“ der Föderalismusforschung, Kenneth C. Wheare, William C. Livingston, William H. Riker, Carl-Joachim Friedrich und Daniel J. Elazar. Bei allen Unterschieden, die die Ansätze dieser Theoretiker kennzeichnen, entdeckte er in ihnen Hinweise, die seine Kernthese stützen. Demnach benötige eine funktionierende föderale Ordnung nicht nur eine Verfassung oder Institutionen, sie zeichne sich auch nicht nur durch Machtverteilung aus und sei auch nicht allein durch das Ringen um Macht geprägt. Vielmehr bedürfe es darüber hinaus ungeschriebener Prinzipien wie wechselseitiger Loyalität, Vertragstreue, Rücksichtnahme und Partnerschaft, aber auch handlungsleitende Werte wie Humanität, Freiheit, Gerechtigkeit, Gleichheit, Toleranz und Respekt, um eine Föderation funktionsfähig zu machen und zu stabilisieren. Von diesen Überlegungen ausgehend begründet Burgess dann seine Auffassung, wonach Föderalismus und Demokratie zwei notwendigerweise zusammengehörende Strukturprinzipien darstellten. Föderale Demokratie gründe sich demnach auf eine Verfassung, die Einheit und Vielfalt verwirklicht und die Macht der Legislative und Regierung beschränkt. Sie müsse gestützt werden durch eine Verfassungskultur, die die Anerkennung und Einhaltung der geschriebenen Verfassung gewährleistet. Das Regierungssystem müsse Wahlen und Parteienwettbewerb auf allen Ebenen, freie Medien und freie Betätigung von Opposition in einer offenen Gesellschaft gewährleisten (S. 272). Schließlich müsse eine besondere föderale Kultur die Institutionenordnung einer Föderation unterstützen, was ausschlaggebend dafür sei, inwieweit eine Föderation die Werte des Föderalismus verwirklicht („federality“, S. 261).

Folgt man dem Argumentationsgang von Michael Burgess, dann ist Föderalismus nur mit einer liberalen Demokratie vereinbar. Dies entspreche, so Burgess, auch der Auffassung der von ihm rezipierten und anderer Autoren (S. 272). „The assertion in this book that federalism and liberal democratic constitutionalism are symbiotic already has huge scholarly support in the mainstream literature“ (S. 270). Die Liste der akademischen Autoritäten, die Burgess im anschließenden Satz nennt, soll diese These untermauern. Diese Autoren orientieren sich allerdings alle am US-Modell der Demokratie, das im Kern auf Freiheitssicherung durch Gewaltenteilung und Machtbeschränkung der Regierung zielt, wobei beide durch eine Verfassung und ein starkes Verfassungsgericht gewährleistet werden sollen. Es mag sein, dass die prekäre Balance der Macht in einer solchen föderalen Demokratie nur durch eine föderale Kultur stabilisiert werden kann, weil Gewaltenteilung angesichts der Interdependenz von Aufgaben und der Überlappung von Kompetenzen immer auch informale Machtkonzentration verursacht. Insofern ist interessant zu lesen, dass der „federal spirit“, den Burgess fordert, sich auf die Interaktionen zwischen politischen Akteuren in meist informalen Verhandlungsprozessen, den Interessenausgleich und die realen Machtbeziehungen erstreckt. Die Frage ist allerdings, ob die Spannungen, wenn nicht Widersprüche, die im US-Modell einer föderalen Demokratie angelegt sind, durch Prinzipien und Werte gelöst werden können, ganz zu schweigen von der Frage, wie diese Prinzipien und Werte in Politik und Gesellschaft entwickelt und aufrechterhalten werden können. Letztlich ist also zu fragen, wie eine föderale politische Kultur, eine sie tragende Zivilgesellschaft und ein liberaler Konstitutionalismus entstehen und gesichert werden können. Dass dies nicht einfach ist, deutet Burgess am Ende seines Buchs unter Verweis auf „flawed“ und „incomplete federal democracies“ an (S. 273 ff.). Doch selbst in den Staaten, die er zu den „mature federal democracies“ zählt, ist das Verhältnis von Föderalismus und Demokratie alles andere als unproblematisch.

Diese Tatsache, die dem Ideal der Verbindung von liberaler Demokratie und machtbeschränkendem Föderalismus widerspricht, wird durch zwei Forschungsrichtungen hervorgehoben. In der einen werden Varianten von Regierungssystemen innerhalb von Bundesstaaten untersucht. Während man annehmen könnte, dass demokratische Föderationen sich dadurch auszeichnen, dass Demokratie auf allen Ebenen und mit zumindest ähnlichen Demokratietypen verwirklicht ist²⁶, zeigen neuere Forschungen, dass in einer demokratischen Föderation auf der Ebene der Gliedstaaten Inseln von Autokratien existieren können. Darauf hat Edward L. Gibson in seinem Buch „Boundary Control“ aufmerksam gemacht und die entsprechenden Mechanismen der Stabilität und des Wandels an den Beispielen Mexikos, Argentiniens und der USA illustriert.²⁷ Autokratien können, so seine Argumentation, in Gliedstaaten bestehen bleiben, obwohl im Gesamtstaat der Übergang zur Demokratie gelungen ist. Dies sei der Fall, wenn es autokratischen Eliten in Gliedstaaten gelingt, die Beziehungen zur demokratischen Bundesregierung für ihre Zwecke zu nutzen, entweder, indem sie die „lokale Politik“ gegen die Politik auf der Zentralebene abschotten oder indem sie ihre Beziehungen zur Zentralregierung nutzen, um ihre Macht im Gliedstaat zu stabilisieren. Letzteres erweise sich aber als zweischneidiges Schwert. Beziehungen lokaler Regierungen zur Zentralregierung seien einerseits wichtig, um regionale Macht behaupten zu können, sie könnten aber dazu führen, dass Konflikte auf die Bundesebene verlagert werden und dort offen ausbrechen. Dies könne die Opposition in einer Region stärken und die dort bestehende Autokratie gefährden.

Gibson hat damit auf das brisante Phänomen aufmerksam gemacht, dass die Demokratiequalität in einer Föderation variieren kann. Andere Arbeiten haben dies bestätigt und darauf hingewiesen, dass Demokratisierung in Föderationen durch regionalen Autoritarismus unterminiert werden kann, jedoch Föderalismus auch regionale Demokratisierung ermöglicht, wenngleich Autokratien dadurch selten destabilisiert werden.²⁸ Es stellt sich allerdings die Frage, ob solche Differenzierungen föderaler Demokratie und die Dynamiken, die die „territoriale Politik“, also das strategische Machtspiel zwischen Bund und Gliedstaaten auslöst, nicht durch besondere Bedingungen hervorgerufen werden, wie etwa die Größe einer Föderation, ihre gesellschaftlich Diversität, eine noch nicht konsolidierte Demokratie oder präsidentielle Regierungssysteme, in denen die Exekutive Macht konzentrieren kann. Wie dem auch sei: Wenn Föderalismus auch autokratisches Regieren ermöglicht, und sei es nur in Regionen, dann ist die Gleichsetzung von Föderalismus und Demokratie zumindest in Frage zu stellen.

Nun mögen autokratische Entwicklungen in Föderationen nicht gegen die normative Gleichsetzung beider Ordnungsprinzipien sprechen. Diese wird allerdings durch eine andere Forschungsrichtung problematisiert, die zunächst in Föderationen mit parlamentarischen Regierungssystemen entstand, inzwischen aber auch andere Typen föderaler Demokratie einschließt.

Die Vereinbarkeit von parlamentarischer Demokratie und Föderalismus wird in der Staatslehre und Verfassungsrechtswissenschaft schon lange immer wieder diskutiert, und dies nicht nur in Deutschland. Wie diese Konstellation in der Praxis funktioniert, hat aber erst Gerhard Lehmbruch in seiner Studie zum Spannungsverhältnis von Parteienwettbewerb und Bundesstaat in Deutschland untersucht. Diese erschien zuerst 1976 und liegt nun in einer grundlegend revidierten und aktualisierten 3. Auflage vor.²⁹ Ähnlich wie Lehmbruch und ebenfalls mit Blick auf die historische Entwicklung argumentierte Campbell Sharman in einem Artikel zu Kanada und Australien.³⁰ Beide Autoren wiesen auf eine institutionelle Divergenz hin. Diese erzeuge die schon früher diskutierte Unvereinbarkeit zwischen einer parlamentarischen Demokratie, in der das Parlament die letzte Entscheidungsbefugnis besitzt beziehungsweise die Regierung von der Unterstützung durch die Parlamentsmehrheit abhängt, und einem Föderalismus, in dem die Exekutiven häufig Vereinbarungen aushandeln. Lehmbruch wie Sharman zeigten aber für die von ihnen betrachtete Föderalstaaten auch, wie sich das Zusammenspiel zwischen demokratischen und intergouvernementalen Prozessen im Laufe der Zeit so veränderte, dass die Spannungen reduziert wurden und das politische System funktionieren konnte.

Im Kontext der vergleichenden Föderalismusforschung gibt es seit Kurzem Bemühungen, das Verhältnis von Demokratie und Föderalismus genereller, unter Berücksichtigung von nicht parlamentarischen Regierungssystemen und multinationalen Föderationen zu klären. Einen wichtigen Beitrag dazu liefert der Sammelband von Michael Burgess und Alain‑G. Gagnon.³¹ Mit Artikeln zur Ideengeschichte des Föderalismus und Länderstudien bietet er einen umfassenden Überblick über die Thematik und den Stand der Diskussion. Er deutet zumindest die unterschiedlichen Argumentationen an, die aus normativen Theorien ableitbar sind, und enthält empirische Studien über reale Strukturen und Prozesse. Allerdings sind die Studien zu ausgewählten Theoretikern des Föderalismus oder wichtigen Debatten in der Ideengeschichte einerseits und die Länderkapitel andererseits wenig verbunden. Über die Themen- und Länderauswahl kann man unterschiedlicher Meinung sein. Im ideengeschichtlichen Teil werden die Klassiker des 19. Jahrhunderts berücksichtigt (Federalists, Calhoun, Tocqueville, Proudhon), darüber hinaus James Bryce. Die Auswahl der Länder wirkt unsystematisch, die Fallstudien als solche bieten aber Einblicke in unterschiedliche Muster föderaler Demokratien und verdeutlichen die vielfältigen Spannungen, mit denen in ihnen umgegangen werden muss.

Die vergleichend angelegten Artikel im letzten Teil behandeln unterschiedliche Aspekte, folgen aber letztlich der These, dass föderale Demokratien trotz der Spannungen, die in ihnen entstehen und die in dem Band immer wieder angesprochen werden, geeignet sind, gutes Regieren in einer freiheitlichen, pluralistischen, regionalisierten Gesellschaft zu gewährleisten. Während Ferran Requejo hervorhebt, dass Föderalismus und Demokratie in multinationalen Gesellschaften unterschiedliche Werte ausdrücken, unterschiedliche Ziele verfolgen und unterschiedlichen Logiken unterliegen, argumentiert Ronald Watts, dass Föderalismus und liberale Demokratie zusammengehörten und zunehmend konvergieren würden. John Kincaid versucht in seinem vergleichenden Beitrag, diese Argumentation mit Daten zu untermauern. Die Ergebnisse bleiben ambivalent, was Kincaid zu einer vorsichtigen und sehr allgemeinen Schlussfolgerung veranlasst: „Although federalism itself does not guarantee democracy, it appears to be the most viable framework for democratization across large territories and human heterogeneity, especially under conditions of freedom“ (S. 322). Es überrascht nicht, dass eine solche Analyse, ebenso wie die vorhergehende Diskussion zum Verhältnis von Föderalismus und Demokratie, keine präziseren Aussagen zulässt. Zum einen sind die Zusammenhänge komplex und dynamisch, zum anderen sind die Strukturprinzipien des Föderalismus und der Demokratie in unterschiedlichen Varianten institutionalisiert und die beobachtbaren Kombinationen lassen wenig Verallgemeinerungen zu.

Auch deshalb ist die Gleichsetzung von Föderalismus und Demokratie, die nach wie vor weit verbreitet ist, kritisch zu betrachten, resultiert sie doch aus der Verallgemeinerung des US-Modells und des Schweizerischen Föderalismus. Beides sind aber Sonderfälle, die Föderalismus mit einer je spezifischen Art von Verhandlungsdemokratie kombinieren. In beiden Fällen muss man auch die Veränderungen der gesellschaftlichen Bedingungen und deren Niederschlag im Parteiensystem sowie Veränderungen der Institutionen und realen Machtverhältnisse beachten. In beiden Staaten werden neuerdings Spannungslagen erkannt, die das Verhältnis von Föderalismus und Demokratie verändern. Für die USA weist John Kincaid in seinem zweiten Beitrag zu dem oben genannten Band „Federal Democracies“ darauf hin, dass die Demokratisierung der amerikanischen Politik zu einer Nationalisierung des Parteiensystems geführt habe, weshalb der ursprünglich durch die Parteien gewährte Schutz der Staaten gegen Eingriffe des Bundes nicht mehr vorhanden sei. Andere Autoren, wie Timothy Conlan, konstatieren, dass die Polarisierung der Parteien inzwischen auch in die intergouvernementalen Verhandlungssysteme eingedrungen sei und dies die Konflikte zwischen Bund und Staaten intensiviert hätte.³² Ähnliche Polarisierungstendenzen wurden auch in der Schweiz beobachtet. Hier äußerten sich jedoch die „multiple tensions between federalism and democracy“, so Paolo Dardanelli in seinem Beitrag zu dem Band von Burgess und Kincaid (S. 154), weniger im Parteiensystem, sondern eher in der Anachronie der Kleinteiligkeit des Bundesstaats, in dichten Kooperationsbeziehungen zwischen Kantonen, die Verantwortlichkeiten verwischten, und im Konflikt zwischen Freiheit und Gleichheit der Bürgerschaft.

Diese Probleme erörtert auch Adrian Vatter in seinem Buch „Swiss Federalism. The Transformation of a Federal Model“.³³ Dieses gibt einen fundierten Einblick in die Geschichte, die Institutionen und die Entwicklung des schweizerischen Bundesstaats und vermittelt zugleich den aktuellen Stand der Forschung. Vatter schildert neben den vertikalen Institutionen des Föderalismus auch die horizontale Verflechtung zwischen den Kantonen, die die Nachteile der Kleinheit kompensieren soll. Er geht ausführlich auf die Regierungssysteme, Akteure und politischen Prozesse in den Kantonen ein. Am Beispiel des Finanzausgleichs stellt er die komplexen Verfahren der Konfliktregelung und Entscheidungsfindung dar. Ohne die aktuellen Herausforderungen des Schweizerischen Föderalismus zu ignorieren, betont Vatter dessen Stabilität, Anpassungsfähigkeit und Leistungsfähigkeit, dies mit Blick auf die erstaunliche Erfolgsgeschichte der Schweiz.

Wie ist zu erklären, dass die schweizerische föderale Demokratie so erfolgreich geworden ist und die Politik in der Schweiz die Spannungen zwischen Föderalismus und Demokratie gut zu bewältigen vermag? Vatter verweist einerseits auf die Verfassung, die den Kantonen Vetomacht gegen zentralisierende Verfassungsänderungen einräumt, sowie auf die wirksame Interessenvertretung der Kantonsregierungen gegenüber dem Bund, andererseits aber auch auf die kulturell verankerten Ziele der Dezentralität, Subsidiarität und Vielfalt sowie die gelebte Praxis der Konkordanzdemokratie. Dies illustriert er am Beispiel des Jura-Konflikts und den dadurch ausgelösten kantonalen und lokalen Gebietsreformen sowie der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA), einer 2004 verabschiedeten substanziellen Reform des schweizerischen Föderalismus. In beiden Fällen zeigte sich die Fähigkeit der schweizerischen Politik, in den komplexen Strukturen variable Arrangements zu finden, um kreative Kompromisse auszuhandeln, diese in der Öffentlichkeit mit Argumenten zu rechtfertigen und so die Zustimmung in den erforderlichen Referenden zu erreichen. Die verschiedenen Verhandlungsarenen unterlagen keinem Zwang zur Einung, die Akteure wurden vielmehr durch den Schatten der Volksabstimmungen zur Verständigung motiviert. Doch, so Adrian Vatter, sind damit die Spannungen in der föderalen Demokratie der Schweiz nicht überwunden. Die schweizerische Referendumsdemokratie und die Kleinheit der Kantone schwächten die kantonalen Parlamente zugunsten der Kooperation zwischen Exekutiven. Wie Dardanelli betont Vatter, dass der kleinteilige, dezentrale Föderalismus den Gleichheitsgrundsatz verletze, sowohl hinsichtlich der politischen Beteiligung und Repräsentation als auch hinsichtlich öffentlicher Leistungen.

Ähnliche umfassende, den aktuellen Stand der Forschung reflektierende und die neuere Entwicklung differenziert analysierende Studien gibt es für die USA, den anderen klassischen Bundesstaat, nicht. Die Föderalismusforschung in den USA befasst sich mit den Folgen des politischen Wandels, dies meistens mit Blick auf Politikbereiche. Einen guten Überblick geben die jährlichen Sonderhefte der Zeitschrift „Publius: The Journal of Federalism“ zum „State of American Federalism“. Als eine Analyse der föderalen Demokratie in den USA lässt sich das Buch von David Brian Robertson „Federalism and the Making of America“ lesen.³⁴ Es behandelt die Entwicklung des amerikanischen Bundesstaats aus der Perspektive des „American Political Development“-Ansatzes. Demnach ist die Geschichte eines politischen Systems als Abfolge von verschiedenen Ereignissen zu verstehen, die einzelne Bereiche der politischen Ordnung veränderten und zusammen die heutigen Institutionen hervorbrachten. Die sequenzielle und ungeplante Entwicklung verursachte Friktionen, auf die die politischen Akteure reagieren mussten, was neue Veränderungen, aber nie umfassende Reformen auslöste. Entsprechend beschreibt Robertson den amerikanischen Bundesstaat als eine unvollständige Ordnung der Machtteilung, die im Laufe der Geschichte nicht Macht beschränkte, sondern zum Gegenstand politischer Machtkämpfe wurde. Entgegen der These, wonach der Föderalismus Freiheiten und individuelle Rechte gesichert hätte, betont er, dass Rechte immer umstritten seien. Die Bedeutung des Föderalismus für die Demokratie sieht er daher, anders als die vorherrschende Meinung, in der Ermöglichung von Opposition. „The historical record proves that American federalism provides an institutional base for opponents to construct political support and alternative governing agendas“ (S. 172).

Verschiedene jüngere Publikationen weisen jedoch auf Entwicklungen in den USA hin, die entweder als Gefährdungen der Demokratie durch den Wandel des Föderalismus oder Gefährdungen des Föderalismus durch Demokratisierung interpretiert werden. Die erste Deutung folgt aus der Beobachtung einer anhaltenden Zentralisierung des Bundesstaats und einer Verfestigung von „intergovernmental relations“, in denen sich Exekutivföderalismus manifestiere.³⁵ Dadurch sei das System der „checks and balances“ zwischen Bund und Staaten und folglich ein grundlegender Mechanismus der liberalen Demokratie gestört. Neuere Arbeiten erklären diese Entwicklung aber nicht nur als Folge einer Machtverschiebung zum Bund, sondern als Begleiterscheinung einer besonderen Art der Staatstätigkeit, die sich in den USA durchgesetzt habe. Suzanne Mettler bezeichnet diese mit dem Begriff des „submerged state“, eines Staates, der öffentliche Leistungen indirekt über private Organisationen vergibt und dadurch selber „untertaucht“, um sich politischen Konflikten zu entziehen.³⁶ Karen Orren und Stephen Skowronek beschreiben einen „policy state“, in dem die Lösung von Problemen durch politische Programme in den Vordergrund gerückt sei, das Ziel der individuellen Freiheit dagegen verdrängt und die machtbegrenzenden Regeln der Verfassung und der Institutionen geschwächt worden seien.³⁷ So unterschiedlich die Analysen und Bewertungen sind – Mettler kritisiert die verdeckte Privilegierung privater Leistungsanbieter, Orren und Skowronek die Unterminierung der liberalen Ordnung –, so weisen sie doch auf eine wachsende Zentralisierung und Verflechtung hin, die die Legitimität der demokratischen Institutionen aushöhlen.

Andere Analysen machen die Demokratisierung für eine Erosion des Föderalismus verantwortlich. Die Parteiendemokratie der USA unterliegt demnach einem Prozess der Nationalisierung und der Polarisierung, der in der historischen Analyse von Robertson unterbelichtet bleibt.³⁸ Dadurch würden die ursprünglich mächtigen regionalen und lokalen Parteiführungen als Gegengewichte gegen die Bundespolitik geschwächt. Die Polarisierung wiederum belaste nicht nur die Politik des Bundes, sondern auch die intergouvernementale Koordination, weil sich die parteipolitische Spaltung auch auf das Verhältnis der Staaten auswirke.³⁹ Insgesamt zeichnet die neuere Literatur also kein harmonisches Bild der föderalen Demokratie in den USA, vielmehr deutet sie auf eine durch vielfältige Friktionen geprägte Dynamik hin.

Die Bundesrepublik Deutschland repräsentiert ein Modell einer föderalen Demokratie, die den Bundesstaat mit einem parlamentarischen Regierungssystem kombiniert. Diese Konstellation institutionalisiert das Zusammenwirken inkompatibler Prozesse, den Parteienwettbewerb und die Abhängigkeit der Regierung vom Parlament auf der einen Seite und die Verhandlungen und Gewaltenteilung im Föderalismus auf der anderen. Anders als etwa in Australien oder Kanada sind in Deutschland intergouvernementale Verhandlungen und parlamentarischer Parteienwettbewerb direkt miteinander verschränkt, mit Folgen, die Gerhard Lehmbruch in seiner bahnbrechenden Studie beschrieb.⁴⁰ Dass diese Konstellation nicht in Widersprüchen stagniert, sondern sich verändert, weil Akteure mit den schwierigen institutionellen Bedingungen umgehen müssen, hat Lehmbruch vor allem in den Neuauflagen seines Buchs ausführlich dargestellt. Damit hat er auch seine viel diskutierte „Strukturbruch-These“ präzisiert. Die Spannungen zwischen den intergouvernementalen Verhandlungen im kooperativen Föderalismus und dem Parteienwettbewerb in der parlamentarischen Demokratie erzeugten Reibungen und Reibungsverluste, aber keine Stagnation oder Blockaden. Der Umgang mit Spannungen durch informelle Politik löse diese jedoch nicht auf, weil sie in der spezifischen Konstellation der föderalen Demokratie in Deutschland angelegt seien.

Sabine Kropp setzt sich in ihrem Buch „Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung“⁴¹, das einen umfassenden Überblick über Theorien und die Praxis des Regierens im deutschen Bundesstaat vermittelt, ebenfalls mit dieser Problematik auseinander. Abgesehen davon, dass sie auf die Vielschichtigkeit von föderalen Verhandlungsarenen, die Zusammenarbeit zwischen Parlamenten, Veränderungen im Parteiensystem und Strategien der Akteure eingeht, macht die Autorin auf einen Aspekt aufmerksam, der für das Verständnis von Föderalismus und Demokratie in Deutschland wichtig ist. Sie betont, dass Bund und Länder und die Länder untereinander ihre Entscheidungen nicht nur in Formen der Politikverflechtung koordinieren, sondern vielfach auch in freiwilligen Verhandlungen. Diese nur lose mit der Parteipolitik verbundenen dauerhaften Interaktionen der Regierungen und Verwaltungen trügen dazu bei, dass Interdependenzen zwischen den Aufgaben des Bundes und der Länder und externe Effekte zwischen Ländern effektiv bearbeitet werden können. Ihr Nachteil liege allerdings in einer Intransparenz der Verfahren, die stärker sei als in den formalen Strukturen der Politikverflechtung. Ihr abschließendes Plädoyer für Reformen des Bundesstaates, die geeignet sind, „die Rigiditäten der Politikverflechtung so aufzulösen, dass trotzdem Ebenen übergreifende Lösungen möglich bleiben“ (S. 243), fand in der Politik ebenso wenig Resonanz wie ähnliche Forderungen anderer Vertreter der politikwissenschaftlichen Föderalismusforschung.

Die ausgewählten Länderstudien und vergleichende Arbeiten beschreiben die Spannungslagen in föderalen Demokratien, die je nach der Ausgestaltung des Föderalismus und des demokratischen Regierungssystems variieren, aber in keiner Konstellation vermieden werden können. Sie zeigen aber auch, dass solche komplexen politischen Systeme in ständiger Bewegung sind und nie in einem Zustand des Gleichgewichts verharren. Diese Dynamik betrifft nicht nur das Verhältnis von Bund und Gliedstaaten, Prozesse der Zentralisierung und Dezentralisierung, Konflikt und Kooperation oder Unitarisierung und Differenzierung, sondern auch und besonders das Verhältnis von Föderalismus und Demokratie. In der Vergangenheit hat man diese Dynamik vielfach auf den Begriff des Exekutivföderalismus reduziert, also die Verschiebung von Macht von den Parlamenten zu intergouvernementalen Verhandlungssystemen, Netzwerken oder Finanzverflechtungen. Dass letztere unabdingbar sind, um dem „Mehrebenencharakter der Politikfelder“⁴² Rechnung zu tragen, dass sie zwar oft intransparent, aber deswegen nicht zwangsläufig der Kontrolle von Parlamenten entzogen sind, dass sie nichts an der Verantwortlichkeit der Exekutiven gegenüber den Parlamenten ändern,⁴³ und nicht zuletzt, dass sie mehr oder weniger demokratieverträglich ausgestaltet sein können, wird bislang zu wenig berücksichtigt. Ebenso wurde lange unterschätzt, dass sich auch die Demokratie im ständigen Wandel befindet und dies Folgen hat für die föderale Ordnung und politische Praxis im Bundesstaat. Einzelnen dieser Themen hat sich die neuere Föderalismusforschung durchaus zugewandt. Entwicklungen im Verhältnis zwischen Exekutive, Legislative und Judikative sowie Veränderungen von Parteiensystemen, Wählerverhalten und Zivilgesellschaft sind inzwischen zentrale Themen geworden. Allerdings fehlt es an überzeugenden analytischen Ansätzen, die die Fülle von speziellen Studien zusammenführen können, und an systematisch vergleichender Forschung.

Parlamente, Zweite Kammern und Gerichte in der föderalen Demokratie

Bisher berichtete ich von Literatur, in der föderale Demokratien als Regierungssysteme behandelt werden, wobei, dem Gegenstand angemessen, die meisten Arbeiten historisch-genetisch angelegt sind. Darüber hinaus tragen Arbeiten zu Parlamenten oder bi-kameralen Legislativen und zur Rolle von Verfassungsgerichten zum Verständnis föderaler Demokratien bei, wenngleich oft nur implizit, weil demokratietheoretische Fragen meistens eher am Rande adressiert werden. Gleiches gilt für die Forschung zu Parteien beziehungsweise Parteiensystemen sowie Verbänden und Zivilgesellschaft in Bundesstaaten, denen der nachfolgende Abschnitt gewidmet ist.

Wenn in föderalen Demokratien die Rolle von Parlamenten diskutiert wird, dann wird in der Regel auf den generellen Machtverlust von Parlamenten angesichts der intensivierten intergouvernementalen Politik sowie auf den besonderen Machtverlust der regionalen Parlamente durch Zentralisierung verwiesen. Empirisch sind diese Thesen schwer zu widerlegen, zumal entsprechende Klagen auch von Parlamentsmitgliedern selbst geäußert werden. Klagen sind aber eine Seite der Medaille, strategische Reaktionen der betroffenen Akteure eine andere.

Studien, die, ausgehend von einer realistischen Beschreibung von Parlamentsfunktionen, die Bedeutung von Parlamenten oder vor allem regionalen Parlamenten betrachten, kommen in der Regel zu einem differenzierteren Urteil. Exemplarisch sei auf die Arbeit von Werner Reutter zum Landesparlamentarismus in Deutschland verwiesen, in der die einschlägige Literatur gut verarbeitet ist.⁴⁴ Der Autor zeichnet zwar ein nüchternes Bild der Arbeit der deutschen Landesparlamente, sieht aber keinen Grund, von deren Niedergang zu sprechen. Er belegt dies mit Daten zur Landesgesetzgebung, den Reformen, mit denen Parlamente auf Politikverflechtung reagierten, der Initiativ- und Innovationsfunktion der Landesparlamente, ihrem Einfluss auf die Politik im Bundesrat, sowie ihre Kompetenz der Verwaltungskontrolle. Zugleich stellt er fest, dass „eine ‚Re-Parlamentarisierung des Mehrebenensystems‘ und Mitwirkungsrechte von Parlamenten, die über rechtlich unverbindliche Stellungnahmen und Empfehlungen hinausgehen, […] weder realistisch noch demokratietheoretisch wünschenswert“ seien (S. 348). Damit markiert Reutter die angesprochene fundamentale Spannungslage der föderalen Demokratie.

Wenn dies so ist, stellt sich allerdings die Frage, wie ein solches Demokratieproblem zu bewerten ist und wie damit in der praktischen Politik umgegangen wird. Die erste Frage beantwortet Reutter nicht eindeutig, wenngleich er die Problematik nicht verkennt. Zum zweiten Aspekt diskutiert er neben den (vielfach realisierten) Forderungen nach Informationsrechten, Beratungsrechten und Beratungskapazitäten einzelner Parlamente auch die Zusammenarbeit von Parlamenten. An dieser Stelle wäre die Bedeutung der Mehrebenenpolitik von Parlamenten klarer zu markieren gewesen. Sie kann eine Informationsquelle bieten, die es Parlamenten erlaubt, ihre im parlamentarischen Regierungssystem angelegte Vetomacht gegen die Exekutive effektiv und strategisch einzusetzen.⁴⁵ Insofern scheint es sinnvoll, nicht nur Beziehungen zwischen Parlamenten von Gliedstaaten, sondern auch Interaktionen zwischen Bundesparlament und Regionalparlamenten genauer zu erforschen. Wenn man die spärlich vorhandene Literatur zu diesem Thema studiert, so wird man wenig effektive interparlamentarische Beziehungen finden, in anderen Staaten noch weniger als in Deutschland. Bisher dienen diese primär dem Informationsaustausch über Organisation und Verfahren der parlamentarischen Arbeit.⁴⁶ Ein Austausch über Politikinhalte, ganz zu schweigen von gemeinsamen Positionsbestimmungen, wie sie in der Lübecker Erklärung der Landesparlamente zur Föderalismusreform versucht wurden (wenn auch, wie Reutter ausführt, ohne Erfolg⁴⁷), findet selten statt. Insofern scheinen die Ansätze eines „Mehrebenenparlamentarismus“⁴⁸ in der EU immer noch singulär zu sein. Es bleibt abzuwarten, ob sie in Bundesstaaten aufgegriffen werden.

Selbst wenn regionale Parlamente in Föderationen einflussreich sind, stellt sich die Frage, ob sie tatsächlich eine Politik unterstützen, die von der des Bundes abweicht, beziehungsweise ob sie hinreichend legitimiert sind, regionale Interessen zu vertreten. Beides wäre dann zu bezweifeln, wenn es in Wahlen zu regionalen Parlamenten nicht um regionale, sondern um gesamtstaatliche Politik ginge und wenn regionale Politik für das Wahlverhalten nur von sekundärer Bedeutung wäre. Diese These der second-order elections ist umstritten, kann allerdings auch nicht völlig von der Hand gewiesen werden.⁴⁹ Gleichwohl muss zwischen den Motiven der Wählerinnen und Wähler und den Determinanten der Parlamentsentscheidungen unterschieden werden. Aus der Tatsache von second-order elections kann man keine Aussagen über die Macht von Parlamenten oder über deren Legitimität ableiten.

Auf Bundesebene sind die Gliedstaaten in der Regel in zweiten Kammern der Legislative repräsentiert. Bi-Kameralismus ist seit einiger Zeit auch in Deutschland ein Gegenstand der vergleichenden Forschung, deren Ergebnisse sich in einigen Sammelbänden niedergeschlagen haben.⁵⁰ Man sollte allerdings nicht annehmen, dass zweite Kammern notwendigerweise zur föderalen Demokratie gehören. In der vergleichenden Föderalismusforschung wurde ihnen die Funktionen zugeschrieben, regionale Minderheiten zu schützen oder die Interessen der Gliedstaaten zu vertreten. Dass sie diese Funktionen erfüllen, ist zu bezweifeln.⁵¹ Ihre entscheidende Bedeutung liegt in der Begrenzung der Macht direkt gewählter Parlamente. Damit beschränken sie die Funktionsweise der repräsentativen Demokratie, sofern ihre Mitglieder nicht selbst durch Direktwahl demokratisch legitimiert sind. In jedem Fall verändern sie eine Mehrheitsdemokratie in Richtung einer Verhandlungsdemokratie, die allerdings je nach Ausgestaltung der zweiten Kammer unterschiedlichen Funktionsbedingungen unterliegt. Um diese genauer zu erfassen, bedarf es noch weiterer vergleichender Forschung.

Gerichte, vor allem Verfassungsgerichte oder Oberste Gerichte, stellen ebenfalls die Demokratie beschränkende Institutionen dar. In Föderationen haben sie die besondere Funktion, Konflikte zwischen Bund und Gliedstaaten und zwischen legislativen Kammern oder andere die Machtbalance tangierende Konflikte zu regeln. Dem Prinzip des Konstitutionalismus entsprechend leiten sie ihre Legitimität aus ihrer Unabhängigkeit und ihrer Beschränkung auf Rechtsauslegung ab. Gerade in Fragen des Föderalismus sind allerdings Rechtsfragen in der Regel auch Machtfragen, und der Streit um Kompetenzen, der durch Verfassungsauslegung entscheidbar ist, berührt meistens auch Politikinhalte. Insofern hat die Rechtsprechung durchaus ambivalente Folgen für die föderale Demokratie.

In Bundesstaaten sind diese Folgen erkannt und Gerichte sind Gegenstand der Föderalismusforschung geworden. Inzwischen gibt es auch vergleichende Literatur.⁵² Am aktuellsten und aufgrund der Kohärenz der Beiträge für den Vergleich am wertvollsten ist ein Band, den Nicolas Aroney und John Kincaid herausgegeben haben. Er gibt nicht nur einen Einblick in die Institutionen der Gerichtsbarkeit in Föderationen, sondern auch einen Überblick über die Rechtsprechung zu Aspekten, die den Föderalismus betreffen. Wie die meisten Studien zu diesem Thema steht auch in diesem Band die Frage im Mittelpunkt, ob die Rechtsprechung Tendenzen der Zentralisierung oder der Dezentralisierung fördert. Die Länderstudien bestätigen mit wenigen Ausnahmen die Zentralisierungsthese. Die Frage ist allerdings, ob die Rechtsprechung dafür ursächlich ist oder ob sie nicht auf vorherrschende Meinungen in der Politik oder Gesellschaft reagiert. Eine weitere Frage, die in den Länderstudien zum Teil behandelt wird, lautet, ob diese Entwicklung zu einer Machtbalance führt oder diese destabilisiert, oder, anders formuliert, ob Rechtsprechung die im Föderalismus angelegten politischen Konflikte lösen kann. Schließlich wäre zu untersuchen, ob Rechtsprechung die Macht der Exekutiven unterstützt oder ob sie die Parlamente und damit die Demokratie stärkt. Für die Bundesrepublik ist festzustellen, dass das Bundesverfassungsgericht seit der Jahrtausendwende die Rechte der Länder und der Parlamente gegen ein Ausbreiten von Politikverflechtung verteidigt. Die Politik reagierte darauf aber zum Teil mit Verfassungsänderungen, die den Föderalismus zunehmend verrechtlichen. Der Demokratie zuträglich ist dies nicht.

Parteien, Parteiensysteme, Verbände und Zivilgesellschaft

Parteien, Verbände und Zivilgesellschaft sind wichtige kollektive Akteure in einer Demokratie. In föderalen Demokratien kommt ihnen eine besondere Bedeutung zu, einerseits, weil sie wichtige Verbindungen zwischen Bund und Gliedstaaten im Kontext intergouvernementaler Beziehungen herstellen, andererseits, weil sie die Effektivität und Stabilität des Regierens in Mehrebenenstrukturen sowohl fördern als auch gefährden können. Während Verbände und Zivilgesellschaft in der Forschung zu föderalen Demokratien bislang wenig berücksichtigt werden⁵³ und die Verbändeforschung sich kaum um Aspekte des Föderalismus kümmerte, sind Parteien und Parteiensysteme in den letzten 20 Jahren zu einem vorherrschenden Gegenstand der Föderalismusforschung geworden. Viele Publikationen der vergangenen Jahre behandelten Parteien als Akteure in politischen Prozessen, in denen die Verfassung eines Bundesstaates zur Disposition stand. So untersuchte man etwa die Präferenzen und Strategien von Parteien im Hinblick auf Dezentralisierungs- und Regionalisierungsprozesse⁵⁴, oder den Einfluss von Parteien auf Reformen des Föderalismus.⁵⁵ Im Hinblick auf Integration und Differenzierung von Politik untersuchte man Koalitionsbildungen und Koalitionsregierungen in Föderationen.⁵⁶

Des Weiteren ging man der Frage nach, ob und wie sich Föderalismus auf Parteiensysteme auswirkt oder wie diese die Machtbalance im Föderalismus beeinflussen. Zum ersten Thema gingen wichtige Impulse für die Diskussion von einer Studie aus, die Preedaah Chhibber und Ken Kollman vorlegten.⁵⁷ Aus ihrem Vergleich von vier Föderationen mit Mehrheitswahlrecht folgerten die Autoren, dass der Grad der Zentralisierung oder Dezentralisierung von Aufgaben die Nationalisierung oder Regionalisierung eines Parteiensystems erkläre. Andere Autoren widersprechen dieser These. Explizit tat dies Richard Johnson mit seiner historisch angelegten Studie des kanadischen Parteiensystems, in der er auf dessen Komplexität und Volatilität aufmerksam machte, die er auf die besondere Bedeutung Quebecs, die Entwicklung von Nischenparteien in Provinzen und auf der Bundesebene sowie auf besondere Entwicklungslogiken im Westen Kanadas zurückführt.⁵⁸ Interessiert man sich für die Funktionsweise föderaler Demokratien, dann ist es unerheblich, welcher Erklärung man zustimmt. Man wird davon ausgehen müssen, dass der Wandel eines Parteiensystems Veränderungen von Demokratie und Föderalismus reflektiert, die institutionell, das heißt durch Machtverschiebungen oder Reformen, oder gesellschaftlich, also durch wirtschaftliche oder kulturelle Entwicklungen, bedingt sein können. Entscheidend ist, dass Parteien und Parteiensysteme sowohl die demokratischen Prozesse als auch die Koordination von zentraler und dezentraler Politik beeinflussen.⁵⁹ Dabei sind verschiedene Dimensionen von Parteiensystemen zu beachten, die in der einschlägigen Literatur herausgearbeitet wurden, vor allem in den Arbeiten von Lori Thorlakson⁶⁰ und Klaus Detterbeck.⁶¹

Diesen Untersuchungen zufolge ist von einer zunehmenden Differenzierung des Wählerverhaltens zwischen zentraler und dezentraler Ebene auszugehen, was sich in einer stärkeren Differenzierung und Regionalisierung des Parteiensystems niederschlägt. Die Folgen sind stärker inkongruente Parteikonstellationen und Mehrheitsverhältnisse im Bund und in den Gliedstaaten, das Aufkommen von Regionalparteien, die organisatorische Differenzierung von Parteien nach Bundes- und Regionalebenen, verbunden mit zunehmenden Divergenzen in den Zielen und Programmen, die in den Parteigliederungen verfolgt werden. Parteiensysteme werden also pluralistischer und territorialisiert, verlieren somit im Föderalismus die ihnen zugeschriebene integrative Funktion.⁶² Das hat Konsequenzen für die föderale Demokratie, die allerdings ambivalent erscheinen. Einerseits können sich Interessenkonflikte, die in intergouvernementalen Prozessen auftreten, auch in den Parteien abbilden, was die Konsensfindung erschwert. Andererseits können in einem pluralistischen Parteiensystem auch sich überlagernde Konfliktlinien entstehen, die Koalitionsbildungen und politische Tauschgeschäfte erleichtern. Wenn sich die Territorialisierung der Parteipolitik aber mit einer Polarisierung verbindet, können sich Friktionen zwischen Ebenen verstärken und die Effektivität wie demokratische Legitimität der Politik unter der Konfrontation zwischen Regierungen leiden.

Schluss

Das Verhältnis von Föderalismus und Demokratie, das spätestens mit der Gründung von Bundesstaaten mit parlamentarischen Regierungssystemen als problematisch erkannt wurde, blieb in der Forschung lange Zeit unterbelichtet. Man ging davon aus, dass sich die beiden Ordnungsprinzipien wechselseitig ergänzten und Spannungen und Konflikte nur durch eine verfehlte Umsetzung in Institutionen und Praktiken verursacht seien. Dass normative Theorien auf Begriffen von Föderalismus und Demokratie beruhten, die auf Machtbeschränkung statt auf Gemeinwohlverwirklichung zielten, wurde dabei vernachlässigt. Dass eine Föderation ein Mehrebenensystem des Regierens darstellt, dagegen Demokratie nur innerhalb eines Territoriums funktioniert, in welchem das Repräsentationsverhältnis zwischen Regierenden und Regierten organisiert werden kann, dass sie also institutionell auseinanderfallen, wird zwar in der Literatur zur demokratischen Legitimation internationaler oder europäischer Politik ausführlich diskutiert, wurde aber in der Föderalismusforschung kaum thematisiert.

Auf die angesprochene Literatur zur Demokratie beziehungsweise zur Legitimation von Herrschaft in der EU und der internationalen Politik konnte in diesem Bericht nicht eingegangen werden, da dies den gesetzten Rahmen eines Zeitschriftenaufsatzes gesprengt hätte. Auf entsprechende Bezüge in der Europaforschung sollte aber hingewiesen werden, zumal die EU inzwischen auch als Föderation betrachtet und in der vergleichenden Föderalismusforschung zunehmend berücksichtigt wird.⁶³ Wichtige Konzepte wie Mehrebenenparlamentarismus, demoïcracy, compounded democracy, oder lose Kopplung zwischen Föderalismus und Demokratie wurden in diesem Kontext ausgearbeitet. Allerdings darf man auch die Unterschiede zwischen einem Staatenverbund und einem Bundesstaat nicht ignorieren. Der Vergleich zwischen Föderalstaaten und transnationalen Mehrebenensystemen kann die Forschung zum Spannungsverhältnis von Föderalismus und Demokratie befruchten, wenn man die Differenzmethode des Vergleichs anwendet.

Die vergleichende Forschung zu föderalen Demokratien ist generell noch unterentwickelt. Dabei wäre gerade sie geeignet, um die noch stark am US-Modell oder an der Schweizerischen Konkordanzdemokratie orientierte normative Theorie zu revidieren. Jedoch darf man auch die Inkompatibilitäten des parlamentarischen Föderalismus nicht überzeichnen. Zum einen verbergen sich auch hinter diesem Modell unterschiedliche Konfigurationen, wie eine nähere Betrachtung von Kanada, Australien, Indien und der Bundesrepublik Deutschland schnell deutlich macht. Zum anderen lautet die eigentlich spannende Frage, wie die politischen Akteure in föderalen Demokratien auf die institutionellen Spannungen reagieren, welche Verfahren sie finden, diese zu verringern oder Konflikte zu umgehen. Darüber hinaus muss die Forschung gesellschaftliche Veränderungen in den Blick nehmen, die sich in erster Linie über den Wandel der Parteiensysteme auf Föderalismus und Demokratie auswirken. Schließlich müssen die vielfältigen Muster intergouvernementaler Beziehungen im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit demokratischem Regieren untersucht werden, wobei man sich zunächst von dem vereinfachenden Konzept des Exekutivföderalismus lösen muss.

Die hohe Relevanz dieser Forschung wird klar, wenn man die Vorstellung aufgibt, man könnte die Demokratiedefizite in Föderationen dadurch verringern, dass man Kompetenzen eindeutig trennt, externe Effekte durch Gebietsreformen minimiert oder fundamentale Konflikte durch Sezessionen löst. In der komplexen Weltgesellschaft, in der wir leben, wird man mit solchen Strukturreformen nicht vermeiden, dass viele drängende politische Probleme und öffentliche Aufgaben nicht territorial begrenzt und Interdependenzen nicht beseitigt werden können. Auch die Vorstellung, man müsse nur zum Nationalstaat zurückkehren, um die Schwierigkeiten der Demokratie in Mehrebenensystemen zu vermeiden, ist eine pure Illusion. Föderalismus ist genauso wie Demokratie ein zukunftsfähiges, weil der Komplexität der öffentlichen Aufgaben angemessenes politisches Ordnungsprinzip, und die Herausforderung besteht darin, beide in geeigneten Institutionen und Verfahren in pragmatischer Weise in Einklang zu bringen.

Auswahlbibliografie

• Aroney, Nicolas/Kincaid, John (Hrsg.): Courts in Federal Countries. Federalists or Unitarists, 600 S., Toronto UP, Toronto 2017.

• Burgess, Michael: In Search of the Federal Spirit. New Comparative, Empirical and Theoretical Perspectives, 356 S., Oxford UP, Oxford u. a. 2012.

• Burgess, Michael/Gagnon, Alain‑G. (Hrsg.): Federal Democracies, 368 S., Routledge, London/New York 2012.

• Gibson, Edward L.: Boundary Control. Subnational Authoritarianism in Federal Democracies, 208 S., Cambridge UP, Cambridge 2012.

• Kropp, Sabine: Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, 268 S., VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2010.

• Poirier, Johanne/Saunders Cheryl/Kincaid John (Hrsg.): Intergovernmental Relations in Federal Systems, 528 S., Oxford UP, Oxford u. a. 2016.

• Reutter, Werner: Föderalismus, Parlamentarismus und Demokratie. Landesparlamentarismus im Bundesstaat, 402 S., Budrich, Opladen/Farmington Hills 2008.

• Robertson, David Brian: Federalism and the Making of America, 248 S., Routledge, London/New York 2012.

• Scharpf, Fritz W.: Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle, 174 S., Campus, Frankfurt a. M./New York 2009.

• Vatter, Adrian: Swiss Federalism. The Transformation of a Federal Model, 286 S., Routledge, London/New York 2018.