Gitta Oldendorff: Kanada und der Freihandel. Der Staat zwischen Wiedergeburt und Kapitulation. 487 S., Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden 1996.

 

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit dem Zustandekommen des Free Trade Agreement (FTA) - dem Freihandelsvertrag zwischen den USA und Kanada - aus dem Jahr 1988. Ziel dieses Vertrages - eine parallele Entwicklung zum Binnenmarkt in Europa - war die Schaffung einer großen Freihandelszone in Nordamerika und die Beseitigung bestehender Handelsschranken zwischen den Vertragspartnern bis zum Jahr 1999. Damit steht in dieser Analyse eine Policy aus dem Bereich der Wirtschafts- und Außenwirtschaftspolitik im Mittelpunkt. Die zentrale Forschungsfrage zielt dabei auf die Beantwortung der Frage nach dem Ausmaß der staatlichen Autonomie bei der Auswahl des (wirtschafts-) politischen Instruments FTA ab (5. 23). Diese Kernfrage markiert den Rahmen für die spätere "kategoriengeleitete Analyse". Die Autorin knüpft an die Thematik politischer Gestaltungsmacht und Interessenrealisierung zwischen einer Vielzahl beteiligter politischer und gesellschaftlicher Akteure Kanadas an.

Nach einem ersten Abschnitt, der über die theoretischen Grundlagen der Arbeit entlang der Perspektiven des ,Statism' und des ,Institutionalism' informiert (Teil II), werden im Teil III ausführlich die politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen sowie die Besonderheiten der instutitionellen Strukturen der Westminster-Demokratie Kanada vorgestellt. In der Art einer umfassenden, politischen Landeskunde erfährt der Leser, m diesem Abschnitt vielleicht etwas zu ausführlich, alles über Kanada (Verfassung, Parlament, Wahl- und Parteiensystem, politische Kultur, Struktur der kanadischen Wirtschaft...). Derartige Details treten auch etwas später wieder in dem eher unerwarteten Abschnitt über die Rolle der Demoskopie bei den kanadischen Wahlen (im Kapitel 15.6) hervor.

Bezüglich der externen Rahmenbedingungen im Hinblick auf das FTA ist der besondere Grenzcharakter Kanadas zu den USA und der hohe ausländische Fremdkapitalanteil in der kanadischen Wirtschaft zu berücksichtigen.

Das folgende Kapitel (Teil W) ist konkret dem FTA gewidmet. Dabei geht es zunächst um die Darstellung der Vertragsentstehung und seines Inhalts. Daran schließt sich eine theoretisch orientierte Darstellung fur die Analyse des FTA an, in der insbesondere der politische Entscheidungsprozeß vor dem Hintergrund des Konzepts der staatlichen Autonomie herausgestellt wird (Teil V). Teil W,B enthält eine präzise Vorstellung der am Willensbildungs-und Entscheidungsprozeß beteiligten (kanadischen) Akteure mit einer differenzierten Aufarbeitung ihrer Argumente und Positionen. Während die Konservative Partei und die Vertreter der Wirtschaftsinteressen zu den grundsätzlichen Befurwortern des FTA gehören, finden sich die Gewerkschaften, die Liberale Partei (zum Teil), die Sozialdemokraten sowie weitere issuespezifische Interessengruppen im Segment der Gegner des FTA. In der politischen Auseinandersetzung stehen der positiven Bewertung des FTA, die von einer Stärkung der kanadischen Wirtschaft ausgeht, die Befürchtungen über ein Aufzwingen von US-Standards großen Ausmaßes und eine wahrgenommene Bedrohung der kanadischen Innenpolitik entgegen. Eine ärmlich ausführliche Darstellung der Positionen und Präferenzen amerikanischer Akteure fehlt diesem Kapitel (deutlich knapper wird dies im Kapitel 12.3 und 12.4 nachgeholt). Der Teil VI (5.222-392) beinhaltet die eigentliche "kategoriengeleitete Analyse", die nicht als Inner Circle Decision-Making Study sondern als eine eher institutionell und politisch orientierte Regierungslehre anzusehen ist. Dem folgt eine weitere sogenannte Schlußanalyse (5.393-461). Wenn Analysen von irgend etwas geleitet werden, ist das per sc grundsätzlich schon einmal sehr positiv. Als besonders zweckmäßig haben sich theoriegeleitete Analysen herausgestellt. Im vorliegenden Fall entwickelt die Autorin ein Kategorienschema für die Untersuchung von Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen. Diese wird von vier Kategorien geleitet, die sich aus der Verbindung zwischen den theoretischen Ansätzen des ,Statism' und des Institutionalismus ergeben. Die vier Kategorien: (1) Externe Effekte, (2) Staat-Gesellschaftsbeziehungen, (3) Föderale Beziehungen und (4) die institutionelle Kategorie des Westminster-Modells der parlamentarischen Demokratie versteht die Autorin als Konsequenz einer Verknüpfung der theoretischen Bezugspunkte; sie sollen Aussagen über die staatliche Kapazität und den Handlungsspielraum ermöglichen. Das Konzept vom politischen Handlungsspielraum wird hier methodisch und konzeptionell nicht weiter für die Analyse präzisiert.

Die Frage nach der Autonomie des Staates bei politischen Entscheidungen bildet in den Analysekapiteln den hauptsächlichen Kernpunkt dieser Arbeit. Dabei wird unter Bezugnahme auf die Theorietraditionen des ,Statism und des Institutionalismus konsequent eine Unterscheidung des Staates sowohl als Akteur (ausführlich) als auch als Struktur (weniger ausführlich) eingeführt. Das Abarbeiten der jeweiligen Kategorien führt dabei zu den folgenden Ergebnissen:

Als die wesentlichen Hauptfaktoren des FTA bezüglich der externen Effekte werden die Veränderungen im Welthandelssystem und der Protektionismusdruck aus den USA angesehen. Dabei gilt der konjunkturellen Entwicklung Kanadas ein Hauptaugenmerk. Bezüglich der Kategorie 2 ist festzustellen, daß die staatlichen Akteure in erheblichem Ausmaß von den Handlungen und Vorstellungen der gesellschaftlichen Akteure beeinflußt werden. An diesem Punkt hätte man sich eine ausführliche Diskussion des Konzepts von Atkinson / Coleman über ,Strong States-Weak States' gewünscht. Eine derartige Typologie hätte - vor allem auch bezüglich der von Oldendorff aufgegriffenen Policy-Network Diskussion - hier eine echte empirische Umsetzung mit Netzwerkdaten erfahren können. Statt dessen wird das Netzwerkvokabular metaphorisch zur Beschreibung politischer Koordinationsmechanismen eingesetzt.

Kategorie 3 konzentriert sich auf die Besonderheiten des kanadischen Föderalismus. Hier werden die föderalen Machtverhältnisse und deren Bedeutung für den Abschluß des FTA beschrieben. Die Aufarbeitung bezüglich Kategorie 4 orientiert sich an der Darstellung der Kernelemente, Verfahrensregeln und Institutionen des Westminster-Modells parlamentarischer Regierung. Dabei stellt die Autorin ein wichtiges Bauprinzip des kanadischen Regierungssystems heraus: die Binnenstruktur der Regierung. Diese tunktioniert als ein Inner Circle Gremium, welches im Kern vom Premiemlinister und wenigen relevanten Ministerien dominiert wird. Zusätzlich gilt für das kanadische Kabinett eine hohe parteipolitische Segmentierung. Anhand einer wichtigen Policy im kanadischen Regierungssystem gewinnt der Leser hier einen präzisen Einblick ins kanadische Cabinet Government.

Im letzten Kapitel (Teil VII) wird abschließend die Frage nach der Autonomie des Staates beantwortet. Generell kann die Autonomie und der staatliche Handlungsspiekaum eingeschränkt werden durch die Entwicklungen im internationalen Staatensystem sowie durch hohe innenpolitische Fragmentierung. Für das kanadische Beispiel gilt, daß im Entstehungsprozeß des FTA eine ausgesprochen enge Verbindung zwischen staatlichen Akteuren und den Vertretern der Wirtschaft festgestellt werden konnte. Für die Phase der Formulierung der FTA kann damit von einer Einschränkung der staatlichen Autonomie ausgegangen werden. Oldendorff bewertet diesen Prozeß als eine Autonomieverlagerung und nicht als Autonomieverlust. Für den Verlauf der Entwicklung des FTA werden vor allem organisatorische Probleme von Interessengruppen aufgrund des föderalen und fragmentierten Charakters Kanadas verantwortlich gemacht. In der weiteren Entwicklung des FTA Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses sind die StaatVerbände Beziehungen gekennz:eichnet durch staatlich dominierte Beziehungen (Kontakte zu den Gewerkschaften) sowie durch ein pressure-Pluralismus Verhältnis im Falle der Kontakte des Staates zu issuespezifischen Oppositionsgruppen. Bei gewisser Einschränkung (durch die Struktur des kanadischen Föderalismus und durch gesellschaftliche Akteure) des staatlichen Handlungsspielraums konnte der Staat grundsätzlich auf beträchtliche Autonomie im FTA Politikprozeß - besonders in der Phase der Politikentscheidung - zurückgreifen. Die kanadische Regierung verfügte bei der Festlegung des FTA Konzeptes über eine Auswahl verschiedener Programme, aus denen heraus die Entscheidung auf das konkrete Programm entstand. Im politischen Entscheidungsprozeß konnte sie sich dabei auch gegen widerstrebende Auffassungen gesellschaftlicher Oppositionsakteure durchsetzen. "Der kanadische Staat war also bei der Entscheidung für das FTA bedingt, und in der Entscheidung des Issues weitgehend autonom (5.461)"

Man sollte nicht vergessen, daß die Resultate derartiger Policy Fallstudien nur eine begrenzte Reichweite für etwaige Verallgemeinerungen der Ergebnisse besitzen. Mit Oldendorffs Analyse liegt eine gut recherchierte (was insbesondere für die Positionen der beteiligten Akteure zutrifft) und umfangreiche Fallstudie vor, deren Problem manchmal darin besteht, daß die Fülle des Materials die wesentlichen Resultate verschüttet. Der vielversprechende, zentrale Aspekt des politischen Handlungsspielraums hätte methodisch und konzeptionell stärker aufbereitet werden können.

 

Thomas Brechtel, Mannheim

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